6产品和资源价格形成机制的根本性转变

产品和资源价格形成机制的根本性转变

张卓元 [1]

导读：产品和资源价格形成机制改革是中国经济体制改革的一个重要领域，是现代市场体系形成和市场在资源配置中发挥决定性作用的关键。中国近四十年的改革实践表明，与国有企业改革常常步履蹒跚不同，价格改革从一开始就迈步向前，有时步子还迈得相当大，走在其他改革的前列。这是中国经济运行机制较快转轨、20 世纪 90 年代中后期即开始出现买方市场、经济市场化程度迅速提高的重要原因。

价格改革包括两个方面，一是理顺价格关系，形成比较合理的价格结构；二是转变价格形成机制，从行政定价转为市场定价。其中，价格形成机制改革是最重要的，只有从行政定价转变为市场定价，才能从根本上理顺价格关系。中国价格改革正是从着重改革价格形成机制，以此逐步校正长期扭曲的价格结构的。

[1] 张卓元，中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员，孙冶方经济科学基金会荣誉理事长。第九、十届全国政协委员。主要研究领域：政治经济学、价格学。

一 价格改革取得实质进展

党和政府一直重视价格改革。1984 年，党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》就提出，「价格是最有效的调节手段，合理的价格是保证国民经济活而不乱的重要条件，价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键」。[1] 改革开放以来，在经济转轨过程中，价格改革是继农村改革即实行家庭联产承包责任制后的改革突破口。由于大步推进价格改革，在 1992 年确立社会主义市场经济体制改革目标时，已经率先在实物商品和服务价格方面初步实现从政府定价到市场价格体制的转轨。此后市场价格比重继续稳步上升，一直占据绝对优势地位（见表 1）。

表 1 改革开放以来实物商品三种价格形式比重变化表

注：因计算时采用四舍五入，故某些比例数据合计未必为 100%。

资料来源：成致平：《价格改革三十年（1977～2006）》，中国市场出版社，2006，第 163 页。2008 年数据见《中国物价》2012 年第 8 期，第 6 页。

中国的服务价格的市场化改革也快速推进，到 1992 年，市场价格形式已占优势（见表 2）。

表 2 中国 1992 年第三产业服务价格形式构成

资料来源：据《中国首次第三产业普查资料摘要：1991～1992》（中国统计出版社，1995）第 174～187 页计算；转引自张卓元主编《新价格模式的建立与市场发育的关系》，经济管理出版社，1996，第 111 页。

2005 年中央关于「十一五」规划建议再次提出转变经济增长方式和 2007 年十七大报告提出转变经济发展方式后，深化资源产品价格改革任务突出起来，要求「完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制」。此后，逐步提高水价、电价、金属矿石价格，放开煤炭价格，实行汽油价格与国际市场原油价格接轨，逐步放开天然气价格等，使长期偏低的资源产品价格的扭曲状况逐步得到纠正。

党的十八届三中全会决定进一步指出，「完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通运输、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督」。此后，价格改革攻坚又取得明显进展。

经过近四十年不懈努力，中国产品和资源（含服务）价格绝大部分已由市场形成。据权威部门对 2013～2016 年我国价格市场化程度的测算，我国 2013～2016 年价格市场化程度分别为 94.68%、95.16%、96.45% 和 97.01%。从产业看，随着 2015 年国家放开烟叶收购价格，我国农产品价格已全部由市场形成，2016 年第一产业价格市场化程度达到 100%；第二产业的市场化程度为 97.37%；由于国家先后放开了电信资费和部分交通运输、邮政、建设项目服务价格，2016 年第三产业的市场化程度达到了 95.9%。可以说，价格领域是我国国民经济中市场化程度最高的。

[1] 《中共中央关于经济体制改革的决定》（1984年）。

二 价格改革的主要历程

中国价格改革既坚持市场取向又采取逐渐推进、「摸着石头过河」的方式，总体来说比较平稳、顺利。尽管有的经济学家曾提出一次放开价格的思路 [1] ，但未被采纳。由于价格改革采取逐步推进的方式，中国不像苏联、东欧等国那样在向市场价格体制转轨中出现恶性通货膨胀和人民生活水平大幅度下降的严重问题，而是能够在保持物价大体稳定下推进价格改革，1978～2016 年平均年物价上涨率（以 CPI 上涨率为代表）为 4.95%，其中 1978～2007 年为 5.7%，仍在社会可承受的范围之内。尽管这中间也受到过三次中度通货膨胀的干扰和袭击，但治理及时，未酿成大的灾难。这就有效地保证了改革开放近四十年来改革、发展、稳定的相互促进，保证了近四十年来没有出现经济负增长（增速最低的 1990 年为 3.8%）和人民收入、生活水平的下降。当然，在近四十年的价格改革过程中，也有不少困难和小的曲折，有思想理论的交锋等。

（一）1979～1984 年以调整不合理价格体系为主，为此后大规模放开价格创造条件

1979 年，国家大幅度提高农产品收购价格。提价的有 18 种农产品，包括粮食、油脂油料、棉花、生猪、菜牛、菜羊、鲜蛋、水产品、甜菜、甘蔗、大麻、苎麻、蓖麻油、蚕茧、南方木林、毛竹、黄牛皮、水牛皮，其中粮食、棉花超计划收购部分还加价 50%，平均提价幅度达 24.8%。提价刺激了农产品增产和农民收入增加，1979 年农民由于农产品提价增加收益 108 亿元。

农产品收购价格提高后，国务院于 1979 年 11 月 1 日起，调整了猪肉、牛肉、羊肉、禽、蛋、蔬菜、水产品、牛奶八类主要副食品的销售价格，提价总金额 42 亿元，提高幅度 30% 左右，同时给职工发放副食品价格补贴每人每月 5 元。为了稳定城市居民生活，对于定量供应的粮食、食用油的销售价格保持不变，增加了对经营部门的补贴。

在这期间，对一些重要工业品价格也进行了调整。调高了煤炭、生铁、钢材等产品价格和交通运输价格（如 1983 年 10 月起，铁路货运提价 21.6%），降低了农用薄膜、农用柴油、电子产品、农机产品价格。调整了纺织品价格，主要是 1981 年 11 月和 1983 年初两次调整了涤棉布和纯棉布的比价，大幅度降低了涤棉布的价格，适当提高纯棉布的价格，涤棉布和纯棉布的比价从 3∶1 调整到 1.4∶1。

需要指出，改革初期，党和政府采取一系列调价措施，如大幅度提高农产品收购价格，鼓励农民增收并取得成效，有的专家据此认为，靠政府调价也能理顺价格关系。20 世纪 80 年代中期，有经济学家推荐测算影子价格，并夸大影子价格的作用，企图通过采用决策价格体系来理顺价格关系。[2]

与此不同，许多经济学家主张让价格回到市场交换中形成，并以市场价格体制作为价格改革的目标模式。调整价格和影子价格、浮动价格等只能作为过渡形式加以利用。持这种意见的经济学家认为，由于改革之初价格结构严重扭曲，为避免一下子全面放开价格带来利益关系的剧烈变动和增强价格改革的可控性，需要采取一些调整价格的办法，参考影子价格以及利用浮动价格等，这是无可非议的。但是一定要看到，调整价格有其固有的缺陷，调价可以一时使价格关系顺一些，但因没有改变价格形成机制，过不了多久，由于供求关系等变化，原来比较顺的价格关系又不顺了，从而出现新的扭曲。所以，单靠调整价格是永远理不顺价格关系的。只有实现价格形成机制的转换，即放开价格由市场调节，建立市场价格体制，才能从机制上保证理顺价格关系，保证形成比较合理的价格体系和结构。

（二）1985 年以后以放开价格为主，1985～1988 年消费品价格逐步放开

1985 年 1 月 1 日，中央一号文件规定：从当年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品收购派购任务，按照不同情况，分别实行合同订购和市场收购。粮食、棉花取消统购，改为合同订购，除此以外，生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜，也逐步取消派购。这样，就把多年对粮油实行的统购加价和超购加价这两种国家定价模式，改为国家定价和市场价格并存。

工业品方面，从 1982 年起，陆续放开了小商品价格，第一批为 6 类 160 种，第二批 1983 年 9 月放开 8 类 350 种。1984 年 10 月进一步规定：除各级政府必须管理的少数品种外，放开小商品价格。1986 年，全部放开了小商品价格，并放开了自行车、收录机、电冰箱、洗衣机、黑白电视机、中长纤维布和 80 支以上棉纱制品的价格，扩大了消费品市场调节价范围。

由于逐步放开工农业消费品价格，在社会商品零售总额中，市场调节价比重相应地逐步提高，到 1990 年已超过半数。据国家物价局计算，在社会商品零售总额中，1978 年，国家定价占 97%，市场调节价只占 3%；到了 1984 年，国家定价占 73.5%，国家指导价占 10.5%，市场调节价占 16%；到 1990 年，国家定价占 29.8%，国家指导价占 17.2%，市场调节价占 53%。[3]

1985 年以后，工业生产资料价格开始逐步放开，先实行双轨制，然后合并为市场价格单轨制。

（三）1984～1991 年中国实行工业生产资料价格双轨制及顺利并为市场价格单轨制

中国工业生产资料 20 世纪 80 年代中期开始实行双轨制价格，到 90 年代初顺利向市场价格单轨制过渡，是中国推进渐进式市场化价格改革的成功范例。

还在中国开始实行工业生产资料价格双轨制时，1985 年 9 月，在著名的「巴山轮」会议上，波兰经济学家布鲁斯就对此给予积极的评价，认为是中国一个有用的发明。他说：「在生产资料实行双重价格，是中国的发明。从配给制向商品化过渡时，社会主义国家曾经在消费品市场方面实行过双重价格，但把双重价格应用到生产资料上，没听说过。这是一个有用的发明。所谓有用，是指它可以作为一个桥梁，通过它从一种价格体系过渡到另一种价格体系，也就是说由行政、官定价格过渡到市场价格。有了这个桥梁，过渡起来就比较平稳。但有一个条件，双重价格不能持续太长时间。」[4] 十多年后，美国经济学家斯蒂格利茨又一次对中国实行工业生产资料价格双轨制给予很高的评价，比喻为「天才的解决办法」。[5]

中国工业生产资料在同一时间、地点上存在计划内价格和计划外价格，即价格双轨制，是 1984 年开始正式出现的。1984 年 5 月 20 日，国务院规定：工业生产资料属于企业自销（占计划内产品的 2%）的和完成计划后的超产部分，一般在不高于或低于国家定价 20% 幅度内，企业有权自定价格，或由供需双方在规定的幅度内协商定价。1985 年 1 月 24 日，国家物价局和国家物资局又通知，工业生产资料属于企业自销和完成国家计划后的超产部分的出厂价格，取消原定的不高于国家定价 20% 的规定，可按稍低于当地的市场价格出售，参与市场调节。从此，双轨价格就成为合法化和公开化的了。

价格双轨制是在短缺经济环境下，双重经济体制特别是双重经济运行机制并存的集中表现，是双重生产计划体制和物资流通体制并存的集中表现。生产计划体制的改革是缩小国家的指令性计划，逐渐加大企业生产什么、生产多少的决策权；物资流通体制的改革是减少国家统一调拨分配的物资，让企业有权自行销售和采购一部分产品和原材料，这部分自由生产和自由购销，自然要有自由价格相配合才有实际意义。如果没有自由价格，所谓自由生产和自由购销就不可能落实，只是徒有虚名而已。价格双轨制就是在这种条件下出现的。在价格双轨制中，工业生产资料价格双轨制最为重要。因为同一种农产品价格双轨制，是长时期一直存在的。农民根据规定按牌价向国家交售农产品，同时还可以把剩下的一部分农产品在集市上销售，集市价格往往大大高于国家牌价。工业消费品价格在改革初期就从小商品开始逐步放开，实行双轨制价格并不普遍。工业生产资料则不同，1984 年以后，实行双轨制价格的产品品类迅速扩大，很快就几乎遍及所有产品，成为我国价格改革过程中最具特征性的现象。据 1988 年统计，在重工业品出厂价格中，按国家定价包括地方临时价格销售的比重，采掘业产品为 95.1%，原材料产品为 74.6%，加工工业产品为 41.4%。国家定价外销售的部分，一般实行市场调节价。另据国家物价局对 17 个省、自治区、直辖市的调查，1989 年企业按计划购进的生产资料占全部消费额的比重，以实物量计算约为 44%，以金额计算仅占 28%，其中煤炭的计划调拨数量为 45.4%，钢材为 29.7%，木材为 21.7%，水泥为 15.5%。

可见，我国工业生产资料价格走上双轨制道路，是实行渐进式改革不可避免的选择，是从高度集中的行政命令经济体制向社会主义市场经济体制平稳过渡的一种有效途径，以此使市场机制逐步渗入经济运行中，这对原来商品市场经济不发达、市场发育很差的中国来说，更是合乎逻辑的。

中国的实践说明，双轨制价格的利弊都较明显。双轨制价格在物资普遍短缺的条件下，能刺激紧缺物资的增产，鼓励超计划的生产，满足计划照顾不到的非国有经济包括乡镇工业企业的原材料等的需要，有助于调剂余缺、调节流通，有助于了解市场供求关系的变化和正常的比价关系等，这是它的利的一面；双轨制价格又常常在利益驱动下影响供货合同履行，不利于增强一部分承担计划任务较多的大中型企业的活力，助长投机倒卖、营私舞弊等，这是它的弊的一面。一些经验数据表明，如果双轨价差不那么大，市场价格高出计划价格一倍以内，双轨价的积极作用可以发挥得好一些；而如果双轨价差很大，市场价格高出计划价格一倍以上，双轨价的消极作用就较突出。还有，双轨价只能短时间利用，不能延续时间过长。

生产资料双轨价差，主要受供求关系变化影响。1985 年 12 月底估计，计划外生产资料市场价格水平一般高于计划价格一倍左右，基本上是正常的。此后，在投资需求过旺拉动下，供不应求，价差拉大，到 1988 年底，双轨价差一般已远超一倍。表 3 是物资部市场调节司 1988 年 12 月 1 日至 15 日双轨价差的统计表。

表 3 双轨价差统计表

资料来源：张卓元主编《中国价格模式转换的理论与实践》，中国社会科学出版社，1990，第 55 页。

由于双轨价差很大，造成市场秩序混乱，人们热衷于倒买倒卖生产资料，追逐流通利润，以权谋私活动猖獗，责骂双轨价、要求取消工业生产资料双轨价的呼声很高。1990 年和 1991 年，由于国家实行治理整顿、紧缩经济政策见效，宏观经济环境好转，供求矛盾趋于缓和，生产资料市场价格回落，双轨价差缩小，一般回落至高出计划价格一倍以内甚至 50% 以内，个别产品还出现市场价格低于计划价格的现象。这表明，生产资料价格双轨制并轨的条件具备了。价格改革的深化也要求生产资料双轨价并为市场单轨价。

双轨价并轨曾受到一些主管部门的阻挠。例如，1991 年，水泥、玻璃和其他一些建材产品，供求关系比较协调，双轨价差不大，各方面都认为并为市场单轨价条件成熟，要求抓住机遇并轨。但是，有关主管部门却千方百计阻挠，有人甚至提出要并为计划单轨价。1992 年，国家物价局通过重新修订和颁布中央管理价格的分工目录，其中，重工业生产资料和交通运输价格由 1991 年的 47 类 737 种减少为 89 种（国家定价 33 种，国家指导价 56 种），一次放开近 600 种，使绝大部分工业生产资料双轨价一下子并为市场单轨价。显然，这是正确的抉择。

中国的实践表明，必须立足于改革，以市场为取向解决工业生产资料价格双轨制问题。在这个过程中，不应把主要精力用在具体计算并轨过程中价格水平的确定上面。当然，对于并为计划轨的极个别产品来说，的确有一个重新合理确定价格水平的问题，如实行计划价格和市场价格综合平均定价等。但是，绝大部分产品是并为市场单轨价的，就不存在所谓合理定价问题，而是放开由市场调节。中国在价格改革过程中，由于比较好地解决了这个问题，使工业生产资料价格双轨制画了一个圆满的句号。

（四）21 世纪初提出并在此后逐步推进资源产品价格改革

中国工农业实物商品和服务价格的市场化改革，到 20 世纪 90 年代中后期已基本完成。

1997 年，无论是社会商品零售总额，还是工业生产资料销售总额和农副产品收购总额，市场调节价的比重均已超过 80%，市场价格体制已初步建立。但是，中国价格改革并未完成。主要是资源产品价格改革远未到位。此外，生产要素市场化价格改革才刚刚起步。

2005 年，党的十六届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，又一次提出了我国必须转变经济增长方式的重大任务。这是因为，经过改革开放后二十多年经济的高速增长，资源和环境的瓶颈制约越来越突出。大家开始明白，中国是一个人均资源占有量短缺的国家，耕地为世界平均水平的 40%，淡水为 25%，石油、天然气和煤炭分别为 11%、4.5% 和 79%，铁、铜、铝为 1/6、1/6 和 1/9。与此同时，资源利用效率低下。2004 年，我国 GDP 按现行汇率计算占全世界 GDP 的 4%，但消耗了全球 8% 的原油、10% 的电力、19% 的铝、20% 的铜、30% 的钢材和煤炭。单位产值的能耗是世界平均水平的两倍多，是比较典型的粗放式增长。而我国「高投入、高消耗、高污染、低效益」的粗放型经济增长方式之所以难以根本转变，一个重要原因在于长期以来我国资源产品价格受政府管制，明显偏低，鼓励人们滥用浪费。这表现在以下几点。

一是地价低，长时期以来一些地方政府用行政权力向农民低价征地，然后办开发区等，用低价出让土地使用权招商引资。

二是水价低，2003 年，我国城市的每立方米水价为 0.15 美元，农用水几乎是免费的，而国外每立方米水价南非是 0.47 美元，美国是 0.51 美元，德国是 1.45 美元。

三是能源价格低，能源价格中长时期没有包括开采原油、煤炭等造成的环境损害成本。大量高耗能产品之所以争着出口，是因为中国的能源价格很低。

四是矿产品价格低，到 2005 年，我国 15 万个矿山企业中仅有两万个矿山企业是要付费才能取得矿山开采权的，绝大部分是通过行政授予无偿占有的。矿产资源补偿费平均为 1.18%，而国外一般为 2%～8%。

要建设资源节约型、环境友好型社会，形成节能、节地、节水、节材的生产方式和消费模式，必须深化资源产品价格改革，使它们的价格能很好地反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。根本目标是要逐步提高它们的价格，用价格杠杆迫使生产企业和消费者节约使用资源，提高资源利用效率。

2005 年以后，特别是 2013 年党的十八届三中全会以后，资源产品价格改革逐步展开。2007 年后，国家逐步提高用水价格。2013 年，国家规定了水资源费平均征收的最低标准；2014 年，提高了水污染防治费征收标准，规定了污水处理收费下限，扩大了收费范围。煤炭价格已放开由市场调节。成品油市场化价格形成机制进一步完善，成品油价格与国际市场原油价格挂钩，2013 年 3 月起，将调价周期由 22 个工作日缩短为 10 个工作日，取消国际原油市场油价变动 4% 才能调价的限制，还设置了成品油价格调控的上下限（上限为每桶 130 美元，下限为每桶 40 美元）。天然气价格方面，2013 年，将天然气价格由出厂价调整为门站价格，增量气门站价格调整到可替代能源价格的 85% 水平，存量气门站价格每千立方米提高 400 元，居民用气价格未做调整。同时，放开页岩气、煤层气、煤质气等非常规天然气出厂价格。2014 年，再次将非居民用存量天然气价格每千立方米提高 400 元。2015 年，将非居民用存量天然气价格每千立方米提高 40 元，增量气门站价格每千立方米降低 440 元。实现了非居民用天然气存量气和增量气价格并轨。2015 年 4 月，放开除化肥企业外的直供用户天然气价格后，全国 40% 以上的气量价格已由市场主导形成。上海石油天然气交易中心 2015 年 7 月 1 日试营业后正式运行，2016 年交易量达 150 多亿立方米；重庆石油天然气交易中心已于 2017 年 1 月 12 日揭牌。电力价格改革全面提速。自深圳 2014 年率先启动输配电价改革试点以来，到 2017 年 6 月底，实现了输配电价改革在省级电网的全覆盖。[6] 居民阶梯价格制度顺利推进。居民阶梯电价制度已在除新疆、西藏外的全部省（区、市）实施。26 个省（区、市）的 289 个城市已建立居民阶梯水价制度，14 个省（区、市）的 58 个城市已建立居民阶梯气价制度，其余城市正在积极有序推进。各地还合理调整水资源费、排污费、污水处理费等资源环保价格，对高耗能、高污染和产能严重过剩行业实行差别电价、水价和排污费收费标准，促进节能减排、结构调整和转型升级。[7]

[1] 吴稼祥等：《管住货币一次放开价格的思路》，《世界经济导报》1988年8月8日，第12版。

[2] 见国务院经济技术社会发展研究中心产业政策研究组《资源最优配置与决策价格体系》,《成本与价格资料》1987年第20期。

[3] 成致平：《价格改革三十年（1977～2006）》，中国市场出版社，2006，第648页。

[4] 中国经济体制改革研究会编《宏观经济的管理和改革》，经济日报出版社，1986，第51页。

[5] 斯蒂格利茨：《中国第二步改革战略》，《人民日报》（海外版）1998年11月13日。

[6] 许光建、丁悦玮：《深入推进价格改革着力提升“放管服”水平》，《价格理论与实践》2017年第5期。

[7] 见《人民日报》2015年10月16日。

三 价格改革的若干规律性

我国推进价格改革已近 40 年，在取得实质性进展的同时，也积累了丰富的经验。我们要很好研究这些经验，寻找其内在的规律性，更加自觉地深化价格改革，完善价格体系和结构，更好地发挥价格机制优化资源配置的功能。迄今为止，我们认为价格改革的规律性主要有以下几条。

（一）价格改革包括价格体系改革和价格形成机制改革两大方面，应着力通过价格形成机制改革推动价格体系的合理化

社会主义国家的价格改革，是价格模式的改革和转换。这种改革的必要性在于，在传统的社会主义经济体制下，实行的是高度集中的、以行政管理为主的计划价格体制。行政定价必然使商品价格僵化、半僵化，不能灵活地随着供求关系和资源稀缺程度的变化而变化，必然使价格关系扭曲，比价、差价不合理，价格结构畸形。由于价格形成的高度行政化、计划化，排斥市场机制的作用，商品价格一定几年固定不变，市场供求关系的变动很难在计划价格的制定和调整中得到反映。即使有些产品的价格经过调整一时比较合理了，但是过不了多久，由于市场供求关系的变化等又不顺了，而国家调整价格不可能频繁进行，市场上有几百万种商品，根据改革开放前的经验，一些商品调一次价格至少三四年才能定下来。所以光靠行政手段调整价格是永远不可能理顺价格关系的。进行价格改革，面临的最突出的问题是要改革不合理的价格体系和结构，理顺被扭曲了的价格关系。而要做到这一点，最根本的则是改革价格形成机制，实现从行政定价到市场定价的转变，因为原来不合理的价格体系主要根源于不合理的价格形成机制。通过价格形成机制的转换，一方面把扭曲了的价格关系理顺，形成合理的价格结构；另一方面保证价格运动在比较合理的轨道上，不致出现新的扭曲，不要在理顺价格关系以后过不了几年又要动一次大手术。

因此，价格改革的重点并不是改革价格体系，而是改革价格形成机制。只有这样，才能真正实现价格模式的转换。据此，我们在确定价格改革的目标时，主要是要确立市场价格体制，以便使价格改革沿着正确的方向前进。

（二）价格改革要逐步推进，大体走一调二放三挂钩的路子

中国在推进价格改革之初，就明确提出先调后放的方针。采取这种逐步推进的方针，是因为要解决原来价格关系严重扭曲的问题，需要先采取有计划调整的办法，初步理顺价格关系，然后才能在较大范围内放开价格，以便使价格变动对人们利益关系的影响不致太大。如果一开始就大量放开价格，原来定价偏低的产品的价格就会大幅度上涨，使生产和经营这些产品的企业和部门骤然得到许多利益；而原来定价偏高的产品的价格就会不动甚至有所下降，生产和经营这些产品的企业和部门的经济利益就会受损，从而造成利益关系大的变动。这必然会增加改革的阻力和难度，影响改革的顺利进行。

采取先调后放的办法，还可以在价格改革过程中有效地控制物价总水平的上涨幅度，不至于使物价总水平失去控制，上涨过猛，使老百姓难以承受。因为调整价格对物价总水平的影响及连锁反应程度，是可以测算和控制的，和放开价格会使物价总水平较大幅度上涨与连锁反应较大有所不同。比如，1979 年我国大规模提高农产品收购价格（当年提价幅度达 24.8%），大幅度提高 8 种主要副食品价格（提价幅度为 30% 多），只影响 1980 年社会商品零售价格指数上升 6%，而且从 1981 年至 1984 年一直保持物价基本稳定，社会商品零售价格指数和居民消费价格指数每年上升 1%～3%。与此不同，1985 年放开农副产品价格，不但导致 1985 年社会商品零售价格指数上升 8.8%（居民消费价格指数上升 9.3%），而且还使 1986 年社会商品零售价格指数上升 6%（居民消费价格指数上升 6.5%），其中翘尾巴的影响就占 3 个百分点。这还是在 1985 年以前用几年时间调整价格，降低了价格的扭曲程度后出现的情况。如果不是前几年通过调整价格降低价格的扭曲程度，1985 年放开价格肯定会带来物价更大幅度上涨。

放开价格再往下走，就提出了是否要同国际市场价格接轨的问题。改革开放初期，我国经济发展水平很低，1978 年国内生产总值在世界经济总量中只占 1.8%，排在全球第十一位，当时显然不具备完全同国际市场价格挂钩的条件，否则受国际市场价格波动影响太大，在国家经济实力还不够雄厚时经济运行容易受国际资本势力较大影响。随着改革开放的推进，我国经济迅速起飞，并且持续三十多年平均近两位数增长，创造了第二次世界大战结束后一个国家经济高速增长持续时间最长的奇迹。我国经济总量已于 2010 年超过日本，成为世界第二大经济体。2015 年中国经济总量已占世界总量的 14.8%，2016 年占 15% 左右。改革开放以来，我国经济高速增长的一个重要特点是对国际市场的充分有效利用。建立在劳动力成本低廉优势和发达国家劳动密集型产业向外转移机会基础上的大规模出口和外向型发展，成为我国经济持续快速增长的重要推动力。1979～2012 年，我国货物出口保持 20% 左右的年均增长率，快速成长为世界贸易大国。我国经济和对外贸易的快速增长，对外开放水平的不断提高，我国经济融入全球化进程的加快，要求我国商品和服务的价格要逐步同国际市场价格接轨，特别是对外依存度高的产品和可贸易商品以及和它们关联度高的产品，需要先行一步接轨。2001 年底，我国加入世贸组织，对外开放进入新的阶段，正如十八届三中全会决定指出的：适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。所以，越来越多的产品同国际市场价格挂钩已是大势所趋，也是深化价格改革新要求。

（三）从狭义价格改革扩展到包括生产要素的广义价格改革

这是中国价格改革的一个重要特点，也是渐进式改革在价格领域的重要体现。传统的社会主义经济理论排斥广义价格概念，不承认资金、劳动力、土地等生产要素商品化、市场化的可能性和必然性，利息率、工资、地价和地租都由国家制定和调整，排斥市场机制的作用。随着经济体制改革的深化，随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，各种生产要素被确认要商品化和进入市场，显露其价格，广义价格的概念被提出来并得到广泛的重视，价格改革也就从狭义的价格改革扩展为包括各项生产要素在内的广义的价格改革。由于本文论述的只限于物质产品和服务价格改革，因此关于生产要素价格改革只好从略了。

（四）价格改革的难点和主要矛盾在于既要通过体制转型理顺价格关系，又要稳定物价水平

中国价格改革的丰富实践告诉我们，进行价格改革的难点和主要矛盾在于既要通过体制转型理顺价格关系，又要稳定物价水平。处理好理顺价格关系和稳定物价水平的关系，在保持物价总水平大体稳定下逐步推进价格改革，这是我国推进价格改革最主要的经验。

在传统体制下，由于严格的行政管制，农产品价格、初级工业产品价格和一些服务收费长期被压得很低。改革价格体系，就是要改变这种状况，着重提高上述偏低的价格，而原来偏高的产品价格是不容易降下来的。这样，在理顺价格关系的过程中，物价总水平一定幅度的上涨是不可避免的。因此，进行价格改革要打破传统的稳定物价就是冻结物价、物价总水平越是原封不动越好的观念，逐步树立商品市场经济价格经常变动、物价总水平会有所上升的新观念。

在价格改革过程中，无论是调整价格还是放开价格，如果物价总水平上涨只限于改变畸形的价格结构，理顺比价差价关系，其上涨率不会太高，而且这种上涨是经过几年十几年实现的，因而其年度上涨率可控制在 5% 左右，一般不会到两位数，这样就可以保持物价的基本稳定。也就是说，可以在保持物价总水平基本稳定或大体稳定的条件下推进价格改革。我国近四十年的价格改革，总的来说是做到在保持物价总水平基本稳定或大体稳定条件下逐步推进的。当然，在 20 世纪 80 年代末（1988～1989 年）和 90 年代初中期（1993～1995 年），曾出现居民消费价格指数两位数上涨，说明那时出现了中度的通货膨胀，并严重影响了价格改革的进程。1988 年价格闯关未成，就是因为当时出现了中度通货膨胀，政府被迫先稳定经济，在经济稳定后再推进价格改革。

所谓通货膨胀，主要是指因货币供应量增速过度超过经济增长所需的限度而带来的物价持续上涨。我们拿 1991～1995 年的经济增长和货币供应量的增长为例做说明（见表 4）。

表 4 1991～1995 年中国经济、货币供应量和物价情况

资料来源：相关年份《中国统计年鉴》。

从表 4 可以看出，1991 年以来，各种货币增长率（除现金外）都大大超过经济增长率，甚至是成倍地超过，当时我国经济的商品化、货币化程度已较高，经济商品化、货币化程度的持续提高不像过去那样可以吸收较多的货币正常进入市场流通，这必然使通货膨胀的压力逐渐积累和增大。所以从 1993 年起，通货膨胀压力开始释放，居民消费价格指数连续三年两位数上涨，并创下改革开放以来物价上涨幅度最大和持续时间最长的纪录。

从中国价格改革进程看，1988 年以前，我国价格改革过程中物价水平的上涨，可以说主要是对原来不合理的价格结构进行调整引起的，即主要是结构性的物价上涨；1988～1995 年我国的物价上涨，除了继续包含结构性物价上涨因素外，较多是由通货膨胀所推动，而且比较明显是需求拉动型的物价上涨，还夹杂着一部分成本推动型物价上涨（包括工资增长速度超过劳动生产率增长速度引发的工资成本上升，以及进口原材料价格上涨引发的成本上升）。

物价的持续过快上涨会对人们产生心理压力，使企业不是致力于改进技术，改善经营管理，提高效益，而是致力于囤积居奇，倒买倒卖，竞相提价，以及利用垄断、特权和搞价格欺诈等追逐大量流通利润，使公众产生通货膨胀预期，挫伤群众储蓄的积极性，抢购物资、冲击市场等。这种情况，只能使价格关系混乱，甚至使已初步理顺了的价格关系重新被扭曲，使不合理的比价复归。物价上涨过猛，也影响价格改革的深化，使原定的改革方案难以出台，如 1987 年的钢材调价方案（调价的本本都已印好）和 1988 年的物价与工资改革方案那样，因为风险太大，怕影响社会稳定，不得不放慢价格改革的步伐。1993～1995 年物价大幅度上涨，还带来一段时间利率的双轨价差显著过大，市场利率高岀国有银行利率一倍以上，致使金融体制改革难以深化，政策性金融与商业性金融难以分离，专业银行企业化经营进程受阻。

由上可见，价格改革的难点和主要矛盾在于，一方面要通过定价机制改革理顺价格关系；另一方面在理顺价格关系过程中物价上涨幅度不能过大，要保持物价总水平的基本稳定或大体稳定，以利于经济的稳定和社会的安定。而如果在改革过程中出现了通货膨胀特别是中度或中度以上通货膨胀，那么理顺价格关系和稳定物价水平的矛盾就会尖锐化，甚至难以解决。一次又一次的教训使人们认识到，深化价格改革，要尽可能排除通货膨胀的干扰，而如果已经出现通货膨胀，就要及时治理它，要抑制它的发展势头。因此，要摒弃通货膨胀的政策，不能采纳某些经济学家鼓吹的用通货膨胀刺激经济快速增长的主张。只有这样，才能为价格改革创造必要的良好的环境。

理顺价格关系和稳定物价水平的矛盾，在很大程度上规定和制约着价格改革过程中出现的其他矛盾，诸如价格与财政的矛盾、物价与工资的矛盾、国内价格水平与人民币汇率的矛盾、价格双轨制的矛盾，等等。这些矛盾在不出现通货膨胀时都比较好解决，但是，如果出现通货膨胀，就会出现「物价—补贴—税收」的怪圈，出现物价与工资轮番上涨，物价上涨与财政补贴增加，国内价格水平上升同人民币汇率下跌的恶性循环，以及双轨制价差拉大等一系列问题。

四 中国价格改革展望

中国价格改革经过三十多年的努力，已取得重大的实质性进展，但是尚未完成，价格体制仍不完善，价格关系还未完全理顺。针对这一实际情况，2013 年党的十八届三中全会决定要求完善主要由市场决定价格的机制。[1] 决定发布以来，中国价格改革又取得了一些新进展。一是政府定价大幅度减少。全部电信业务资费、非公立医院医疗服务、社会资本投资新建铁路货运和客运专线价格、绝大部分药品价格、绝大部分专业服务价格都已经放开。新修订的中央定价目录与 2001 年目录相比，政府定价由 13 种（类）缩减到 7 种（类），具体定价项目缩减了约 80%。已完成修订的 28 个省份地方定价目录，具体定价项目平均缩减了约 50%。二是农产品价格形成机制和调控体系不断完善。政府确定的烟叶收购价格于 2014 年放开后，全部农产品价格都由市场竞争形成。棉花、大豆目标价格改革试点总体顺利，国内外市场价差缩小，市场活力明显增强。同时，综合考虑保障农民基本收入和市场供求平衡，合理确定了稻谷、小麦最低收购价政策。生猪市场价格调整预案的实施也比较平稳。三是新一轮电价市场化改革顺利启动。放开了跨区跨省电能交易价格。输配电价改革试点已由深圳市和蒙西电网扩大到全国各省（区）。根据煤电价格联动机制，2015 年全国燃煤发电上网电价平均每千瓦时降低约 2 分钱，工商业用电价格平均每千瓦时降低约 1.8 分钱。2016 年，通过煤电价格联动、输配电价格联动等减少企业用电支出 1000 亿元以上。四是天然气价格形成机制进一步完善。实现了非居民用天然气存量气和增量气价格并轨。落实降低非居民用气价格政策，降低过高的地方天然气管道运输和配气价格，降低企业用气成本约 1000 亿元。五是铁路货运价格基本理顺。在 2013 年、2014 年这两年每年将国铁货物统一运价每吨公里提高 1.5 分钱基础上，2015 年又提高了 1 分钱，实现了铁路与公路货运保持合理比价关系的改革目标。建立货物运价上下浮动的机制，上浮不超过 10%、下浮不限，进一步增强运价弹性，为铁路运输企业灵活应对市场环境变化，提供了更宽松的政策环境。六是居民阶梯价格制度顺利推进。居民阶梯电价制度、阶梯水价制度、阶梯气价制度正在积极有序推进。七是清理收费、公布清单。清理规范涉企的各类收费，制定收费目录清单。通过清理不合理收费，降低偏高收费标准，2013～2015 年共减少企业支出近 400 亿元。八是调整资源环保价格。各地合理调整水资源费、排污费、污水处理费等资源环保价格，对高耗能、高污染和产能严重过剩行业实行差别电价、水价和排污费收费标准，促进节能减排、结构调整和转型升级。此外，还加强对价格收费违法违规行为和垄断大案要案进行查处。比如，2013 年 11 月起对高通公司滥用市场支配地位行为进行查处，开出了 60 多亿元的高额罚单，在国内外引起很大反响。[2] 到 2016 年底，97% 以上的商品和服务价格已经由市场形成。

尽管如此，与由市场决定价格机制的要求相比，还有差距。主要表现在以下几方面。首先，一些重点领域和关键环节价格改革还需深化，如能源、交通运输这些领域的价格改革还没有完全到位，公用事业和公共服务价格改革正处在攻坚时期，也没有完全到位。比如，直至 2016 年，成品油价格市场化就面临资源高度集中，市场缺乏竞争的体制性障碍。勘探开发环节，只有少数几家国有公司享有石油勘探开发专营权；进口环节，5 家国有企业原油进口总量占整个原油进口的 90% 以上；炼化环节，国有企业占到 75%；批发零售环节，由于成品油批发和零售环节的专营体制，市场过于集中于个别央企，在全国 9 万多座加油站中，社会资本名下的加油站数量接近 50%，但销量仅占 10%。从产业链看，上中下游资源均过于集中，难以开拓更多油源并有效竞价。国家对成品油价格规定的是最高零售价，加油站基本都是按照最高价执行，掌控市场的主体没有动力降价。其次，政府定价制度还需要进一步健全。再次，市场价格行为有待进一步规范，一些企业经常利用垄断市场的地位抬高价格，天价虾、天价鱼、停车位乱涨价等情况时有发生。

2015 年 10 月，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（以下简称《意见》）发布，对今后更好地落实十八届三中全会决定深化价格改革、完善市场价格体制进一步指明了方向。[3]

《意见》明确，到 2017 年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节；到 2020 年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。

《意见》明确了今后六大重点领域价格改革方向，即完善农产品价格形成机制，加快推进能源价格市场化，完善环境服务价格政策，理顺医疗服务价格，健全交通运输价格机制，创新公用事业和公益性服务价格管理。对如何健全政府定价制度、加强市场价格监管和反垄断执法、健全市场价格行为等，《意见》也做出了详尽的阐述。

《意见》发布后，有关部门迅速行动，落实深化价格改革要求。2015 年 11 月 30 日，国家发改委、国家能源局正式对外发布了《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》6 个电力体制改革配套文件，电力体制改革路线图更加明确。其中包括社会资本可投资成立售电公司、清洁能源优先上网等。[4] 坚持和完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成合理比价关系。从 2016 年下半年起推进玉米市场定价、价补分离改革。2016 年 5 月，国务院印发《盐业体制改革方案》，提出从 2017 年 1 月 1 日起，改革食盐政府定价机制，放开食盐出厂、批发和零售价格。在完善食盐专营制度的基础上，重点推进四项改革：一是改革食盐生产批发区域限制，取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定；二是改革食盐政府定价机制，放开食盐出厂、批发和零售价格；三是改革工业盐运销管理，取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格；四是改革食盐储备体系，建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系。[5] 出台推进医疗服务价格改革意见，各地结合实际认真贯彻落实。截至 2016 年底，已有 13 个省份出台了实施意见。医药价格改革已实现县级公立医院全覆盖，在 10 个省份已全面推开，其他省份有 60 多个城市 600 多家公立医院开展了试点；23 个省份放开了个性化需求较强、市场竞争比较充分的部分医疗服务价格；29 个省份出台了加快新增服务项目受理审核的政策措施。[6]

2012 年党的十八大以后，政府大力推进价格监督检查工作，随着绝大部分定价权的放开，各级价格主管部门转变价格管理方式，加强价格监管和反垄断工作。2013 年 11 月，国家发改委印发《关于建立完善价格监管机制的意见》，提出建立和完善预警防范、应急处置、举报处理、市场监管、反价格垄断、专项治理、社会监督、经营者自律、协作联动等工作机制。数据显示，截至 2016 年底，国家发改委共查处 127 件价格垄断案件，共罚款 107.57 亿元。[7] 对政府定价，则加强成本监审工作。据报道，十八大以后，价格主管部门在输配电价改革过程中，对电网企业进行严格的成本监审，剔除不应进入定价成本的费用和支出，发现不相关或不合理的成本比例在 14.5%，金额达 1180 亿元。[8] 因此，今后必须继续加强价格监管和反垄断工作，这也是深化价格改革的一个重要方面。

习近平总书记在十九大报告提出加快完善社会主义市场经济体制，价格反应灵活是实现这个目标的一个重要方面。价格只有在竞争公平有序的条件下放开由市场调节，才能做到反应灵活。为此，今后需继续推进价格市场化改革，其中能源、农业、交通运输、医疗等领域将是改革攻坚重点，以便进一步激发市场活力，培育发展新动能。我们相信，这些方面的改革将在十九大精神鼓舞下，在未来几年内不断取得新的实质性进展！

[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）；张卓元：《经济改革新征程》，社会科学文献出版社，2013。

[2] 《人民日报》2015年10月16日；胡祖才：《纵深推进价格改革 提升价格监管水平 以优异的价格工作实绩迎接党的十九大胜利召开》，《价格理论与实践》2017年第1期。

[3] 《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（2015年）。

[4] 《人民日报》2015年12月1日，第15版。

[5] 见《经济参考报》2016年5月6日。

[6] 胡祖才：《纵深推进价格改革 提升价格监管水平 以优异的价格工作实绩迎接党的十九大胜利召开》，《价格理论与实践》2017年第1期。

[7] 见《经济参考报》2017年9月11日。

[8] 见《经济参考报》2017年7月31日。