8区域政策与区域发展格局的演变

区域政策与区域发展格局的演变

张军扩 [1]

导读：区域战略和政策既影响资源在区域空间的流动和配置效率，也影响经济利益在区域空间的分配格局和发展的公平性，还影响对资源环境的保护及发展的可持续性。本章介绍改革开放 40 年来中国区域政策与区域发展格局的演变以及二者之间的互动关系。由于区域政策是一个被广泛使用而又缺乏严格界定的概念，因此，在展开叙述之前，需要对区域政策和区域发展的相关概念做必要说明。接下来按照历史与逻辑相统一的分析和叙述方式，以改革开放前的平衡发展战略和发展格局为起点，分别论述了改革开放前期的「鼓励东部沿海地区率先发展」的非平衡发展战略、非平衡发展战略所带来的「区域格局的重大变化」、转向「促进区域协调发展」的平衡发展战略，以及十八大之后对「区域战略的拓展、加强和深化」，最后，在总结相关国际经验和发展规律的基础上，提出了对今后「区域政策改进方向」的建议。

在过去近 40 年间，伴随着中国改革开放的不断深化、总体发展水平的不断提升以及经济发展主要矛盾、任务的不断变化，中国的区域政策与区域发展格局也经历了逐步演变的过程。回顾和总结这个演变过程，不仅有助于深化对中国发展经验的理解，也有助于客观把握区域政策的成效、问题与挑战，从而有利于明确今后进一步完善区域政策的方向和思路。

[1] 张军扩，国务院发展研究中心副主任、研究员。主要研究领域为宏观经济、区域经济、经济改革。

一 区域政策、区域发展及相互关系

区域政策是一个被广泛使用而理论上又缺乏严格界定的概念。从各种文献来看，至少存在两种不同的认识。一种是狭义的，主要看一项政策是否具有明显的区域空间针对性或限定性。换句话说，只有具有明显区域空间针对性或限定性的政策，才能称之为区域政策。比如改革开放初期对广东、福建两省实行「特殊政策、灵活措施」，就是比较典型的具有明显区域空间针对性和限定性的政策。另一种是广义的，主要着眼于政策的影响或政策实施的结果，亦即，凡是政府采取的对不同地区的发展具有不同影响，因而对区域发展格局的形成或演变会产生重大作用的政策，都可归属为区域政策。按照这种认识，不仅具有明确区域空间针对性或限定性的政策属于区域政策，而且一些全国普适性政策，比如农业税政策、资源税政策等，由于其变动对农业或资源型经济比重较大的地区的影响远大于对其他地区的影响，因而也会被包含进来。

本文按照狭义理解使用区域政策概念。这不仅是因为这一理解符合大多数学者对区域政策的看法，也是因为，相对于判定一项政策是否具有明显的区域空间针对性而言，要判定一项政策是否对不同区域具有明显的不同影响，或影响程度明显不同，可能要复杂得多，困难得多。按照狭义理解，按照所针对的区域范围大小，区域政策可以分为四大类。第一类是覆盖全国的、作为国家总体发展战略重要组成部分的区域政策，比如由东部率先发展、西部大开发、东北振兴及中部崛起等构成的区域协调发展总体战略，以及全国主体功能区规划和政策。第二类是覆盖部分地区但涉及多个行政区域的政策，比如推动京津冀协同发展、推进长江经济带发展等战略。第三类是作为改革开放先行区和试验田的区域政策，一般只涉及某个行政区域或某个行政区域的部分区域，比如改革开放初期对广东、福建两省实行的「特殊政策、灵活措施」，以及在部分区域设立经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、综合改革试验区、自由贸易试验区等各类区域性政策。最后一类是特指政府针对一些特殊区域问题、矛盾或困难所采取的政策，比如针对资源枯竭型城市的政策、针对生态脆弱地区的政策、针对特别贫困地区的政策，等等。

分析区域发展格局主要有两个角度：一是区域之间的关系，二是特定区域的发展状况。区域之间的关系可以从区域经济分布、区域发展差距、区域发展重心、区域产业分工合作等方面进行观察和分析。特定区域发展状况也可以从不同的角度、根据不同的目的进行分类考察，比如重点区域发展状况、特殊功能区发展状况，等等。

考察区域发展格局，核心问题是分析区域发展的协调状况，即区域协调发展问题。那么什么样的发展格局才算得上协调发展呢？可能不同的学者会给出不同的答案。在中国现阶段及今后一段时期，初步考虑，区域发展格局可能需要同时满足以下三个要求，才称得上协调发展。一是提高效率的要求。即区域发展格局有利于优化资源的空间配置，提高资源配置效率，有利于发挥各地区的资源优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是平衡发展的要求。即区域发展格局有利于促进欠发达地区的发展，有利于逐步缩小地区发展差距和福利差距。三是环境友好的要求。即区域发展格局有利于实现对资源、环境和生态的保护，实现人与自然的和谐，促进可持续发展。

这三个要求之间并不总是相互一致的，而是常常相互矛盾的，因而需要对政策进行权衡取舍。比如，促进重点区域加快发展的政策，有利于促进效率的提高和全国整体实力的提升，但往往会导致区域差距的扩大，不利于平衡发展目标的实现。再比如，同样数量的资金，投入到落后、贫困地区，有利于促进落后、贫困地区发展，缩小区域差距，而投入发达地区，则往往可以获得较大的经济效益。不论针对哪类地区的发展，都需要在促进发展的同时，注意资源的节约、环境的保护和可持续发展。因此，究竟什么样的区域政策是符合区域协调发展的政策，并不能一概而论，而要视国情特点、经济发展的阶段以及经济社会发展面临的主要矛盾和主要任务而定。了解这一点，对于我们客观分析和评价改革开放 40 年来中国区域政策的成败得失是十分重要的。

另外，分析区域政策不能仅从区域发展格局的结果来考虑，因为并非所有的区域差距都是区域政策实施的结果。比如，可以设想，即使改革开放初期不采取有利于东部沿海地区加快发展的改革和开放政策，沿海地区的发展也会快于西部地区，这是由区位特点、自然条件、历史社会因素等所决定的。倾斜式区域政策的实施，无疑加强了这种发展条件上的差距。再比如，由于发展基础、发展条件等的不同，即使是完全普适性的宏观调控政策，往往也会对不同区域的发展产生十分不同的影响。

二 鼓励东部沿海地区率先发展

自新中国成立到 1978 年实行改革开放政策之前，中国实际上执行了一种区域平衡发展战略，这既是为了改变旧中国遗留下来的沿海与内地布局畸轻畸重的格局，也是出于新中国成立初期的国际政治环境和战备考虑。正如毛泽东 1956 年在其《论十大关系》中明确指出的：「沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展」，「新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且有利于备战，这是毫无疑义的」[1] 。《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》也明确指出：「在全国各地区适当地分布工业的生产力，使工业接近原料、燃料产区和消费地区，并适合于巩固国防的条件，来逐步地改变这种不合理的状态，提高落后地区的经济水平。」在计划经济背景下，国家重大项目大量向中西部地区倾斜，并逐步形成全国工业布局相对均衡、各大经济协作区自成体系的格局。

1978 年底召开的中国共产党第十一届三中全会做出了两项重大决策，一是决定将全党工作重点转移到经济建设上来，二是决定实行改革开放，中国经济社会发展由此进入了一个新的阶段。在这种情况下，区域发展战略要优先解决的问题是，如何通过改革开放，加快发展步伐。根据邓小平关于「让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕」[2] （1978 年）和「两个大局」[3] （1988 年）的战略思想，中国开始实行非平衡的、对部分地区倾斜优惠的发展政策，鼓励部分地区（主要是东部沿海地区）先发展起来，先富裕起来。其主要政策内容是对部分沿海、沿江、沿边地区率先实行开放政策、优惠措施。比如，从 1979 年开始对广东、福建两省实行「特殊政策、灵活措施」[4] ，并于 1980 年在两省设立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区，1988 年又将海南从广东省分立出来并设立海南经济特区，成为从区域面积来讲最大的经济特区。1985 年对 14 个沿海城市（大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海）实行开放政策，赋予吸引外资优惠政策 [5] ，并在每个城市设立一个经济技术开发区。1985 年确定将珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角洲开辟为沿海经济开放区，要求这些地区逐步形成贸-工-农型的生产结构，即按出口贸易的需要发展加工工业，按加工的需要发展农业和其他原材料的生产。1988 年国务院进一步扩大了经济开放区的范围，把辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区；1992 年中共中央、国务院又决定对五个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区十三个边境市、县，十一个内陆地区省会（首府）城市实行沿海开放城市的政策；1992 年设立上海浦东新区，等等。所给予的优惠政策主要包括减免企业所得税、下放投资立项权、提高当地外汇留成比例、开放金融服务（允许境外金融机构在沿海地区设立总部或分支机构）、培育和发展资本市场（在深圳和上海建立证券交易所）等。

这个时期之所以采取这样的区域政策，主要是基于以下两点考虑。一是尽快发展和壮大国家整体经济的需要。一方面，国家经济基础十分薄弱，亟须发展；另一方面，国家财力有限，如果采取撒胡椒面式的办法，势必事倍功半。而沿海地区相对而言发展条件好，再辅之以国家政策的倾斜和必要的物质投入，比较容易快见成效。二是推进改革开放政策的需要。改革初期，无论是改革政策还是开放政策，都缺乏经验，只能是摸着石头过河，在一些地区先行试验。而沿海、沿边地区过去属于战备前沿，国有经济基础相对较为薄弱，而群众商品经济意识则相对较浓，因而比较适合于作为改革开放政策的试验地。

总体上说，鼓励东部沿海地区率先发展的政策取得了很大的成功。东部沿海地区经济的快速增长，不仅显著增强了东部沿海地区的经济实力，也明显地提升了东部沿海地区的辐射带动能力，加快了内陆地区的经济增长（高于改革开放前的速度），从而有力地促进了国家综合实力和国际竞争力的增强。

[1] 毛泽东：《论十大关系》，载《毛泽东著作选编》，中共中央党校出版社，2002，第395页。

[2] 邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，载《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983，第152页。“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来”。

[3] 邓小平：《中央要有权威》，载《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993，第277～278页。“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”。

[4] 这里说的“特殊政策和灵活措施”，主要内容如下。第一，计划体制以地方为主，经济发展计划以省为主制订，原由中央直属的企事业单位，除铁路、邮电、民航、银行、军工生产和国防科研以外，全部下放给省管理。第二，财政体制实行大包干，划分收支，定额上交（或补贴），五年不变（1980～1984年，以后又延长五年）。第三，扩大外贸权限，外贸出口收汇，以1978年实绩为基数，增收部分上交中央三成，余额留地方使用。第四，搞活金融体制。两省可设立投资公司，吸收侨商和外商投资，自借、自用、自还。第五，物资、商业体制运用市场机制，以1978年为基数，保证国家的调出和调入，其余由省灵活地统筹安排。第六，在劳动工资和物价管理方面，扩大省级的权限。第七，设立经济特区。

[5] 在扩大地方权限和给予外商投资者优惠方面，实行下列政策和措施。第一，放宽利用外资建设项目的审批权限。第二，积极支持利用外资、引进先进技术改造老企业。在关税、进口工商统一税、企业所得税、上缴利润、生产计划等方面实行扶植政策。第三，对中外合资、合作经营及外商独资企业，给予优惠待遇。第四，兴办经济技术开发区。在开发区内，放宽利用外资项目的审批权限，产品出口、内销执行经济特区的政策，税收政策更加优惠。第五，增加外汇使用额度和外汇贷款。

三 区域格局的重大变化

随着鼓励沿海等部分地区率先发展的非平衡发展战略的成功实施和东部地区经济的迅猛增长，经济发展的空间格局开始出现重大变化，区域发展的不平衡问题越来越凸显出来。这可以从以下两个方面加以说明。

1．经济几何重心快速南移

经济几何重心是指区域经济空间里的某一点，在该点各个方向上的经济力量能够维持均衡。打个比方，就是在一张中国地图上，在各省区的区域内摆上各自的经济总量，在地图下方找到一个点，能够使得整个地图保持平衡，那么这个点就是经济几何重心。显然，决定经济几何重心的因素为各地的地理位置和各地的经济总量。从地理经纬度的角度来看，简单的测算方法即依据经济总量加权得到的经纬度坐标。

由图 1 所见，从大的区域空间尺度来看，中国的经济几何重心基本处在河南东南部与安徽交界的地区，即河南周口、驻马店以东与安徽亳州、阜阳以西的区域范围。从变化轨迹看，从 1978 年到 2003 年，如图 2 所示，经济几何重心总的移动方向是偏南的，说明改革开放之后的前 20 年，经济发展总体上呈现南快北慢、南强北弱的态势。这主要是因为，虽然这个时期的非平衡发展政策涉及沿海、沿边、沿江等地区，但早期政策的重点，还是放到了广东、福建两省，早期发展比较快的，也主要是这两个省份。如果再进一步具体观察这 20 多年的变化，又分为两个明显的阶段，即 1978～1991 年、1992～2003 年，前一阶段南向偏西，后一阶段南向偏东。这主要是因为，前一阶段，虽然有偏向沿海尤其是广东、福建两省的特殊倾斜优惠政策，但在农村改革取得成功的推动下，各地农业和乡镇企业都获得了较快的发展，尤其是广西、云南、新疆等地，发展速度相对比较快，带动了经济中心的偏西移动。而后一种变化，主要是由于 1992 年邓小平同志南方谈话之后，以浦东开发为龙头、加快长三角地区发展所带动的。

图 1 中国经济重心移动轨迹（1978～2016 年）

资料来源：国务院发展研究中心何建武博士根据相关数据计算并绘制。

图 2 中国经济重心移动轨迹（1978～2003 年）

资料来源：国务院发展研究中心何建武博士根据相关数据计算并绘制。

2．区域差距持续扩大

随着非平衡发展战略的成功实施和东南沿海地区的快速发展，区域发展差距也呈现出不断扩大的态势。比如，按四大板块来看，1978～2000 年，东部地区生产总值占全国的份额由 44.1% 上升到 52.8%，上升 8.7 个百分点；中部的份额由 21.8% 下降到 20.2%，下降 1.6 个百分点；西部的份额由 20.1% 下降到 17.1%，下降 3.0 个百分点；东北的份额由 13.9% 下降到 10.0%，下降 3.9 个百分点。同期，东部人均 GDP 与中部人均 GDP 的比值由 1.69 扩大到 2.02，与西部的比值由 1.85 扩大到 2.42，与东北的比值由 0.84 扩大到 1.39。

按照人均 GDP 加权平均计算的区域差距基尼系数，也显示出同样的趋势，如图 3 所示。

图 3 1978～2003 年按人均 GDP 加权平均计算的区域差距基尼系数

资料来源：国务院发展研究中心何建武博士根据相关数据计算并绘制。

改革开放初期，由于农业改革的成功和各地农业及乡镇企业的迅猛发展，区域差距曾一度缩小。但从 20 世纪 90 年代初期开始，区域差距呈现持续扩大的态势。如图 3 所示，区域差距基尼系数由 1990 年的 0.208，扩大到 2003 年的 0.275，除 1995 年、1996 年两年有微弱下降外，其余年份呈现持续扩大的态势。

实际上，不同区域之间发展的不平衡在很大程度上反映了中国城乡发展的不平衡及各地区之间在城市化水平方面的差异。比如，2000 年中国城市居民人均可支配收入是 6280 元，农村居民人均纯收入是 2253 元，前者是后者的 2.79 倍，如果再加上城市居民所享受的各种福利待遇，这种差距甚至高达 4～5 倍。再比如，2005 年东部地区城市化率为 52.8%，西部地区只有 34.6%。城乡发展水平和收入水平存在巨大差距，各地城市化水平又存在较大差异，必然导致区域间发展水平和收入水平的较大差异。

从经济发展的规律来看，平衡是相对的，而不平衡是绝对的。不论是地区之间还是城乡之间，由于在发展的基础、条件、机遇、生产力水平等方面都有很大的不同，因此，发展存在一定的差距是正常的，也是难以避免的。但中国地区之间、城乡之间的不平衡状况显然已经超出了一般市场经济国家在同等发展阶段上的正常状况。比如，2005 年中国人均 GDP 是 1700 多美元，人均 GDP 最高省份是最低省份的 5.48 倍。而 1950 年美国开始全面推行积极的缩小区域差距政策时，全美人均收入为 1510 美元，最高收入州是最低收入州的 3.12 倍。再比如，根据世界银行对 36 个国家的分析，城乡居民的收入比率一般都低于 1.5，极少超过 2。显然，严重的发展不平衡状况不仅不符合中国全面建设小康社会的要求，不利于经济的持续稳定增长，也会带来诸多社会问题，不利于和谐社会的构建。

另外，与其他市场经济国家区域、城乡差距形成的背景不同，中国经济发展的不平衡，除受客观因素的影响之外，还与改革开放以来所实行的鼓励沿海地区率先发展战略密切相关。尽管这种战略在改革开放初期是十分必要和正确的，而且历史地看也是相当成功的，但经过前 20 年的快速发展，中国的综合国力已经大大增强，中国的发展阶段和发展目标也发生了很大变化，发展不平衡的矛盾逐渐突出。在这种情况下，客观上要求在发展战略上实现由不平衡战略到协调发展战略的转变。

四 促进区域协调发展

在这种情况下，根据邓小平同志关于「两个大局」的构想，在制定《国民经济和社会发展「九五」计划和 2010 年远景目标纲要》时，中央明确提出了促进区域经济协调发展的思路，并先后于 2000 年、2003 年和 2005 年提出了「西部大开发」「振兴东北地区等老工业基地」「促进中部地区崛起」等战略，这三项战略与之前的东部地区率先发展战略一起，被称为国家区域协调发展总体战略。2000 年之后，特别是党的十八大以后，根据发展阶段变化和落实新发展理念的需要，党中央国务院又先后针对西部大开发战略、促进中部崛起战略和振兴东北战略出台了新的意见和规划，提出了新的目标要求和支持性政策举措 [1] 。

西部大开发战略的实施范围包括 12 个省、自治区、直辖市（加上湖北省恩施州、湖南省湘西州、吉林省延边州）。12 个省区市为四川省、陕西省、甘肃省、青海省、云南省、贵州省、重庆市、广西壮族自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区。重点任务是四个方面，即基础设施建设、生态环境保护、发展特色优势产业、发展科技教育及培育和用好各类人才。根据国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，西部大开发的主要政策包括加大建设资金投入力度、优先安排建设项目、加大财政转移支付力度、加大金融信贷支持、大力改善投资软环境、实行税收优惠政策、实行土地使用优惠政策、实行矿产资源优惠政策、运用价格和收费机制进行调节等九个方面 37 条措施。

振兴东北等老工业基地战略的实施范围包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区）。发展定位为「四基地一区」，即具有国际竞争力的装备制造业基地、国家新型原材料和能源保障基地、国家重要商品粮和农牧业生产基地、国家重要的技术研发与创新基地、国家生态安全的重要保障区。重点任务包括加快体制创新和机制创新、全面推进工业结构优化升级、大力发展现代农业、积极发展第三产业、推进资源型城市经济转型、加强基础设施建设、进一步扩大对外对内开放、完善城镇社会保障体系、加快发展科技教育文化事业等九个方面。支持性政策主要集中在解决国有企业历史包袱、促进就业再就业、实施有利于企业转型升级的诸多财税优惠政策以及简便投资审批等方面。

中部崛起战略的实施范围为山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西 6 省。根据 2006 年 4 月颁布的促进中部崛起的纲领性文件——《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，中部地区发展的战略定位为「三基地一枢纽」，即要把中部地区建成全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽。重点任务包括：① 加快建设全国重要粮食生产基地，扎实稳步推进社会主义新农村建设；② 加强能源原材料基地和现代装备制造及高技术产业基地建设；③ 提升交通运输枢纽地位，促进商贸流通旅游业发展；④ 增强中心城市辐射功能，促进城市群和县域发展；⑤ 加强资源节约、生态建设和环境保护，实现可持续发展；⑥ 加快社会事业发展，提高公共服务水平；⑦ 扩大对内对外开放，加快体制创新。并针对以上七个方面，制定了 36 条具体的支持政策措施。

促进形成主体功能区。提出主体功能区制度是这个时期在区域协调发展政策上的一个创新。这个新提法被正式写入中央文件，是在 2005 年的「十一五」规划建议中。党的十七大报告进一步提出要加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，还将「主体功能区布局基本形成」列入了 2020 年奋斗目标。

为什么在先后实施了鼓励沿海地区发展战略和促进区域平衡发展战略之后，又提出推进形成主体功能区的政策思路呢？这主要是由于，尽管促进区域协调发展的战略和政策在一定程度上缓解了区域发展差距不断拉大的问题，但不是所有的区域不协调问题都可以通过经济发展来解决。比如，一些地区为追求 GDP 和税收收入增长，盲目发展一些与当地资源环境承载力不相适应的产业，导致了严重的环境和生态问题。再如，虽然区域差距持续扩大的势头在一定程度上得到控制，但总体来看区域间人均收入和消费水平差距过大的问题并没有得到根本缓解，而通过各地自身发展来缩小差距的努力，又受到当地客观条件的限制。

按照「十一五」规划，逐步形成主体功能区，就是要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。并且，按照主体功能定位来调整完善区域政策和绩效评价，以规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。根据上述要求，国家发展改革委从 2007 年上半年开始组织开展主体功能区规划的研究和编制工作。按照规划编制的初步设想和安排，主体功能区划分将以县为单位；区划工作分为国家和省两个层次进行；国家区划负责提出全国性主体功能区，覆盖部分国土；对于国家规划没有划定的区域，由省级规划完成，最后达到国土全部覆盖。

按照主体功能区的思路对国土空间进行规划和管控，无论从理念上还是理论上，都是合理的。然而究竟如何在实践中落实好这一理念，却一直存在争论。比如，一个地区的资源环境承载力并不是固定不变的，而是会随着技术水平和经济结构的变化而变化，因此，究竟怎样才能对一个地区的资源环境承载力做出客观和准确的判断？再比如，理论和实践都说明，一个地区从长期来看究竟具有怎样的发展潜力，并不完全，甚至并不主要取决于其自身所具有的资源环境承载力，而主要取决于其在更大范围内动员和利用社会资源的能力。那么，根据一个地区当前的资源环境承载力，如何对其今后的发展前景做出判断？有这些疑虑和争论，说明主体功能区作为一种新的区域战略和思路，不仅有许多重大理论问题，还有许多现实政策问题需要进一步研究。

除了区域总体战略和主体功能区制度这两项总体政策之外，这个时期促进区域协调发展的政策，还包括两个重要方面。一是根据深化改革、扩大开放及促进重点区域发展的需要，设立综合配套改革试验区，并制定相应的支持性政策。先后设立的综合配套改革试验区包括上海浦东新区综合配套改革试验区（2004 年）、天津滨海新区综合配套改革试验区（2006 年）、成渝统筹城乡综合配套改革试验区（2007 年）、武汉和长株潭两型社会建设综合配套改革试验区（2007 年）。二是根据特殊问题区域或功能区域制定的区域政策，比如针对贫困地区、贫困人口的专项扶贫政策，针对资源枯竭型地区和城市的政策，针对生态功能区、粮食主产区的特殊支持政策，等等。

经过「十五」、「十一五」及「十二五」时期的持续不懈努力，在 21 世纪的头十几年里，中国区域发展的格局出现了一些积极的变化，突出表现在三个方面。

（1）区域差距有所缩小。虽然东部仍然是中国经济最发达的地区，但是，中部、西部、东北在增长速度上明显超过东部，从而使得发展差距呈现缩小态势。如图 4 所示，从 2002 年到 2014 年，区域人均 GDP 加权变异系数从 0.557 缩小到 0.375，区域人均 GDP 加权基尼系数从 0.268 缩小到 0.203。

图 4 2001～2014 年中国区域差距发展态势

资料来源：国务院发展研究中心何建武博士根据相关数据计算并绘制。

（2）经济几何重心呈现强劲的偏西趋向。如图 5 所示，从 2003 年到 2012 年的 10 年间，经济几何重心一改之前向南向东的趋势，呈现强劲的向西偏北移动。这种显著变化，既是区域协调发展战略政策取得初步成效的反映，也是因为 21 世纪头 10 年，中国工业化、城市化处在加快发展时期，对能源重化工业产品需求增长迅猛，带动西部能源重化工业集中地区（包括内蒙古、山西、陕西、新疆等）发展较快，在整体经济当中的比重较大幅度提升。尽管如此，由于历史条件、自然条件及政策条件等方面的原因，东部沿海地区在相当长的时间内仍会保持领先的优势地位，发展的差距在短期内不仅难以缩小，甚至还有可能会继续拉大。

图 5 中国经济重心移动轨迹（2003～2016 年）

资料来源：国务院发展研究中心何建武博士根据相关数据计算并绘制。

（3）区域产业分工与经济合作新格局正在孕育，并形成了一批具有紧密联系的经济圈（区），如珠江三角洲经济区、长江三角洲经济区、京津冀都市圈、辽中南城市群、成渝经济带、武汉城市群、中原城市群等。

[1] 2010年6月，中共中央国务院印发了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》,2012年制定并颁布《西部大开发“十二五”规划》, 2017年1月颁布《西部大开发“十三五”规划》。2012年8月，国务院印发《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》, 2016年12月，国家发展改革委印发《促进中部地区崛起“十三五”规划》。2016年4月，中共中央国务院印发《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》,2016年11月，国家发展改革委印发《东北振兴“十三五”规划》。

五 区域战略的拓展、加强与深化

改革开放以来，经过前期非均衡发展战略和后期均衡发展战略的相继实施，到 2012 年十八大之前，逐步形成了一个关于区域发展比较完整的战略和政策体系。这个体系主要包括三个方面：一是四大板块战略，也称为区域协调发展总体战略，即东部率先发展、中部崛起、东北振兴和西部大开发；二是主体功能区规划管控制度，包括全国主体功能区规划和省级主体功能区规划；三是在前两大战略基础上逐步形成的针对一些更加具体的功能区域或问题区域采取的战略对策，比如经济特区、综合改革试验区、自由贸易试验区以及生态脆弱地区、重点贫困地区、资源枯竭型地区，等等。这样就形成了一个比较完整的区域发展战略和政策框架。

党的十八大以后，为了适应经济发展阶段转换和经济结构转型升级的大背景，中央又先后提出了「一带一路」、长江经济带和京津冀协同发展三个区域发展战略，并分别颁布了实施意见或规划纲要。一个时期以来，在各大媒体的宣传上，似乎更多地在宣传这新的三大战略，而较少再提及过去已经形成的四大板块、主体功能区等区域战略。那么究竟如何理解这新的三个战略与此前的总体战略之间的关系呢？实际上，新的三大战略并不是对已有的区域发展总体战略的否定或替代，而是对其的发展，是在继续坚持区域发展总体战略的前提下对其的拓展、加强和深化。

所谓拓展，主要就「一带一路」而言。过去的区域战略，主要是就国内各区域板块的发展而言的，而没有将国内各区域板块的发展问题，放在国家总体开放战略背景下统筹考虑，也没有从国家总体的扩大对外开放与深化合作的角度，对国内各区域板块的开放合作问题提出要求或做出规划。而「一带一路」战略，正是将新时期进一步深化对外开放与加强对外合作的要求，与国内各区域板块的发展战略相对接，从而既能够更好地实现各区域板块的发展，又能够将国家总体开放战略落到实处。2015 年 3 月国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《愿景与行动》）提出，推进「一带一路」建设，中国将充分发挥国内各地区比较优势，实行更加积极主动的开放战略，加强东中西互动合作，全面提升开放型经济水平。据此，《愿景与行动》把我国划分为西北地区、东北地区、西南地区、沿海和港澳台地区、内陆地区五大区域板块，分别明确了各自重点的功能定位和发展方向。

所谓加强，主要就长江经济带建设而言。长江黄金水道横跨东中西三大区域板块，流域各省区之间发展差异大、经济互补性强。通过进一步加强黄金水道交通建设，进一步增强上下游之间在产业发展和生态保护等方面的政策协调、规划对接和执法合作，能够促进流域经济的一体化发展，从而更好地促进东中西三大区域板块的协调发展。根据 2016 年 9 月正式印发的《长江经济带发展规划纲要》（简称《规划纲要》），长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等 11 省市，面积约 205 万平方公里，占全国的 21%，人口和经济总量超过全国的 40%。《规划纲要》明确，要把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，共抓大保护，不搞大开发，在保护生态的条件下推进发展，实现经济发展与资源环境相适应，走出一条绿色低碳循环发展的道路。整体发展定位为四个方面，即生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带。重点任务包括大力保护长江生态环境、加快构建综合立体交通走廊、创新驱动产业转型升级、积极推进新型城镇化、努力构建全方位开放新格局、创新区域协调发展体制机制等六个方面。

所谓深化，主要是就京津冀协同发展而言。区域协同发展，是中国宏观政策长期追求的一个目标。虽然取得了一定的成效，但问题依然没有根本解决。什么是区域协同发展？主要有三个维度，即公平、高效、可持续。这三个问题在京津冀地区都表现得十分突出和典型。与此同时，京津冀地区又是最有条件解决这些问题的。正因为如此，京津冀协同发展有一个定位，就是区域整体协同发展改革引领区，就是要率先改革，取得突破，取得经验，促进全国区域协同发展。根据 2015 年 4 月发布的《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展对京津冀区域的整体发展定位是「以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区」。在整体定位之下，也明确了京津冀三省市各自的功能定位。空间布局为「一核、双城、三轴、四区、多节点」。重点任务包括有序疏解北京非首都功能，推进交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破，推动京津冀协同创新以及增强资源能源的保障能力、统筹社会事业发展、扶持贫困地区发展、扩大对外开放以及深化相关领域改革等。为了将疏解北京非首都功能、支持河北发展以及贯彻落实新发展理念、打造新时期新的创新发展引擎等任务有机结合起来，中央决定在河北省保定市设立雄安新区，并将其上升为国家重大战略举措。

因此，从总体来讲，区域发展战略应当是在继续贯彻落实区域协调发展总体战略部署的基础上，重点落实好新的三大战略，并以新的三大战略的贯彻落实，来推动区域发展总体战略的落实。

六 国际经验值得重视

分析发达国家工业化过程，从区域空间上看，一个显著的特征就是各类生产要素、经济活动和人口向投资效益高的地区集中，向环境条件好、生态承载力强的地区集中。根据世界银行对世界各国 1990 年国内经济活动空间分布的统计分析，世界上大约有 1/4 的国家，其国民收入的一半以上是由不到国家总面积 5% 的地区生产的；大约有接近一半的国家，其国民收入的 1/3 以上是由不到国家总面积 5% 的地区生产的；只有大约不到 1/10 的国家经济活动是比较分散的，而这些国家要么是经济欠发达的以农业为主的国家，要么是国土面积狭小且同质性较高的国家。

从国际经验来看，经济和人口在空间上的聚集有两个明显特征。一是聚集速度在不同发展阶段有所不同。在一国经济发展的初期阶段，呈现加速聚集的特征，通常会形成一个或多个增长极。而当经济发展到一定程度，或步入高收入国家行列时，经济和人口集中态势趋于缓和。综合比较各国经济空间聚集的演变趋势，当人均收入介于 6000～10000 美元时，这种集中趋势就会减缓，并在一定水平上趋于稳定。二是经济活动聚集的区域往往随着资源的重要性、经济发展阶段、产业结构、技术水平等多种因素的变化而发生显著的改变。例如，在 20 世纪 50 年代，美国制造业主要集中在东北部的缅因州至中西北部的威斯康星州。半个世纪后，伴随着美国经济向服务经济的转变，北部传统制造业聚集程度有所衰退，开始逐渐向南部和西部聚集。

经济聚集不仅是市场竞争和提高效率的必然要求，也是保护资源环境、促进经济社会发展与自然相协调的必然要求。

另外值得重视的经验是，经济空间聚集与区际公平可以并行不悖。一方面，要素和经济活动在空间上的集中是经济发展的客观趋势和要求，不仅有利于提高效率和增强国家均衡各地福利水平的能力，也有利于节约资源（特别是土地资源）和保护环境；另一方面，通过人口的有效流动和政府合理的财政转移支付，可以保障在人口和经济活动不断集中的同时，各地居民享受到大体相当的生活水平和福利水平。20 世纪初，美国绝大多数制造业都逐渐聚集到东北部和中西部等相对较小的地区，但在此过程中美国各州的人均收入差距并未拉大，反而出现了缓慢的趋同。法国和德国也都在空间经济快速集中的过程中，实现了基本福利指标的趋同。

2009 年世界银行发布的《世界发展报告：重塑世界经济地理》，传递的核心信息就是：一方面，经济增长在地区间的分布是不平衡的，任何在空间上均衡分配经济活动的意图最终只会阻碍经济的增长；另一方面，地区间的不平衡增长和地区间的和谐发展可以同时存在，通过统一性的制度安排、连接性的基础设施和指向性的激励措施，能够推动不同地区发展的一体化，缩小不同地区居民的生活和福利水平差距，同时实现地区增长的经济利益和地区公平的社会利益。试图通过人为干预和阻碍经济活动聚集来缩小区域差距，不仅会导致效率损失，而且区域之间的公平性最终也难以得到保障。由于长期以来我们对这二者的关系认识不到位，因而既没有采取重点措施推动各种要素特别是人口的合理集中，也难以采取有效政策平衡区域之间的福利水平。

七 区域政策的改进方向

回顾和总结改革开放 40 年来区域发展格局的演变过程，应当说，区域战略和政策在促进各地发挥自身优势、加快区域经济发展方面是相当有效的。从深入贯彻落实五大发展理念的要求来看，当前区域政策存在的问题主要有三：一是与增强发展协调性的要求相比，现行政策对于抑制和缩小区域之间居民生活和福利水平差距还缺乏切实有效的措施，需要进一步完善和加强；二是与促进绿色发展、可持续发展的要求相比，现行政策在促进各地节约资源、保护环境方面也显得不够有力，需要进一步强化和完善；三是与促进创新发展、培育增长新动能的要求相比，现行政策在促进资源跨区域流动、提高资源空间配置效率方面也有待进一步改进。

有鉴于此，区域政策应当在坚持和完善区域协调发展总体战略的基础上，着重构建和完善三大政策体系。首先是统一市场建设政策。此类政策没有明确的区域指向性，但对实现区域协调发展却是最基本、最重要的。统一市场建设政策的核心是要消除一切妨碍要素特别是劳动力和人口自由流动的体制和政策障碍。其次是有明确区域指向性的政策。此类政策大致可以分为三类。一是基础设施建设政策，旨在通过交通、通信等基础设施建设，帮助落后地区有效对接发达地区，促进全国市场统一。二是针对问题区域的政策，旨在通过对问题区域（资源枯竭型地区、生态退化地区、特别贫困地区等）的扶持，为区域之间的公平竞争创造条件。三是针对重点区域的政策，主要是为了改革开放试验、培养增长极或使特定地区承担国家其他重要经济或社会功能的政策。最后是严格的生态和环境政策。通过这样的社会性规制，促进要素和经济社会活动向承载力高的地区转移。

1．加快培育新的经济增长极

当前，中国处在增长阶段转换、结构优化升级和增长动能换挡的关键时期。经济的长期稳定增长，既需要通过产业结构的转型升级，打造新的竞争优势，也需要优化区域布局，打造新的区域经济增长极。过去三十多年间，珠三角、长三角扮演了带动中国整体经济增长的区域重要增长极的角色。要根据各地不同情况，选择有潜力的地区，为这些地区创造更好的基础设施和其他发展条件，加快其发展，并不断提高其带动周边地区发展的能力。新时期条件最好、潜力最大的区域，就是京津冀地区。京津冀地区拥有全国 8% 的人口，10% 的 GDP，是中国北方地区经济规模最大、最具活力的区域，具有不亚于珠三角和长三角的资源优势和发展潜力，有条件成为新时期引领中国经济的又一战略性增长极。

2．加大扶持问题地区发展的力度

要加强对「贫困落后地区」「资源枯竭型地区」等问题地区的扶持。通过加强问题地区基础设施建设、支持这类地区进行生态修复等方式，使得问题地区能够获得与其他地区基本平等的发展机会。

对于「贫困落后地区」的扶持，应与中西部开发有机地结合起来，促进救济式扶贫向开发式和迁移式扶贫转变，对于那些有发展潜力的地区，充分挖掘其经济发展的潜力；对于那些发展潜力有限或没有任何发展潜力的地区，移其民于区外发展条件较好地区，使其更好地承担生态保护功能。随着国家整体经济实力的增强，我国不断提高贫困线标准、加大扶贫力度、扩大扶贫领域和范围。对于「资源枯竭型地区」的支持，应与东北老工业基地振兴结合起来，进一步推动技术改造和传统产品的更新换代；进一步改善发展的软环境，并针对改革的薄弱环节，加大改革工作力度。

3．着力促进要素流动尤其是人口的流动

要从法律上明令禁止地方政府特别是大中型城市政府以各种方式、各种名义制定地方保护主义政策，比如在就业方面对外地居民和农村居民的歧视性政策、在市场准入方面对外地企业和外地产品的歧视性政策。明确禁止地方政府出台限制人口流动、歧视性就业和有损公平竞争环境的法规。要加强执法力度，对近年来各地政府采取的限制和妨碍要素和人口正常流动、违反公平竞争原则的地方性政策进行必要的清理。可以考虑设立较高层次的执法机构，专门负责维护统一市场、制止地方保护主义行为的执法工作。

联动改革户籍制度和社会保障制度。完善户籍制度承担的户政和人口信息采集管理职能，以及作为居住、就业地备案的职能，简化备案手续，并规定迁移者变更长期居住地后的备案责任。社会保障获取资格以及劳动力市场准入资格，要与户籍制度脱钩，促进人口自由流动。

4．积极推进基本公共服务均等化

推进基本公共服务均等化，第一，要明确界定基本公共服务的范围，并伴随经济社会发展水平提高而相应调整。要分轻重缓急，把保障公民的基本生存权、健康权、劳动权、发展权作为当前基本公共服务的主要内容。第二，要完善基本公共服务均等化的评价指标体系和标准及信息公开制度。短期内均等化评价的重点应该放在投入指标上，而从中长期看，测评的重点应该逐步向「产出」与「结果」转变，以促进公共服务均等化绩效的提高。要设立全国统一的各类基本公共服务的最低标准，并作为强制性标准在全国各地实行。第三，要明确划分各级政府提供基本公共服务方面的事权，保证责任归属清晰、合理。要摒弃过去那种仅仅按照事务隶属关系来划分的做法，转以基本公共服务受益范围及其特性为主要依据来确定各级政府的责任。第四，要合理调整政府间财权配置，扩大地方税基。应在保证税政统一的前提下，赋予地方政府更多的税权，将地方税的实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免等权限逐步下放给地方政府，以调动地方政府理财的积极性。第五，要按照基本公共服务均等化的要求，完善财政转移支付制度。要优化财政转移支付结构，减少税收返还，扩大一般性转移支付，清理合并专项转移支付。

5．进一步完善生态环境等方面的社会性规制

建立科学的排放总量控制制度，根据各地在全国生态环境保护中承担的功能、资源环境承载力、污染排放状况等合理分配排放指标。各地制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划、产业结构和生产力布局调整等重大决策时，应充分考虑污染排放总量指标的限制。建立生态环境保护跨区域利益补偿机制，对那些为承担生态保护功能而丧失部分乃至全部发展权的地区予以充分补偿。扩大区域间排污权交易制度的试点范围，为全面推行这一制度积累经验。

进一步巩固和完善有效的环境监管体系，可逐步建立全国从上到下的垂直管理体制，使环境监管机构在干部任用、资金使用等方面不再受制于地方政府，确保生态环境管制的法律法规和各项标准的贯彻执行。大力加强对环保监管的问责，鼓励社会特别是媒体对环境污染问题的监督。