9农业农村经济体制改革

农业农村经济体制改革

张晓山 [1]

导读：本着保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利这一基本准则，本文从城乡融合发展的视角来审视和回顾近 40 年来农业农村经济体制改革的激荡历程。着重论述以农村土地制度改革为核心的农村集体产权制度改革。中国农村的集体产权制度改革与农村土地制度改革紧密交织在一起，农村土地制度改革是城乡融合发展的关键问题，也是农村集体产权制度改革的核心问题。改革以来中国农村土地制度的变迁实质上是在坚持多元的土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农村集体成员（农民）土地承包经营权，同时对农地集体所有制的实现形式不断进行探索。本文从粮食安全政策的演进和创新、家庭承包经营制度在稳定基础上的创新发展、小农户与大市场的对接、转变农业发展方式等几个方面论述了中国特色的农业现代化道路；回顾了与实现农业农村现代化、促进乡村振兴相配套的包括精准扶贫、农村金融体制改革等重要领域的改革历程。

[1] 张晓山，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院农村发展研究所研究员。主要研究领域为农村发展、农村组织与制度、合作经济理论与实践。

一 引言：从大包干到城乡融合发展

1978 年冬，安徽凤阳县小岗村 18 位农民实施了「大包干」。由此，以家庭承包经营为切入点的中国农业农村经济体制改革掀开了中国改革开放的序幕。但这一重大改革举措也是在农村发展实践中逐步被认可和肯定的。在经过几年农村经济发展实践的检验后，1983 年中央 1 号文件提出：联产承包制「是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展」。从而奠定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为特点的农村基本经营制度。

从 1982 年起，中央连续发了关于农村工作的 5 个 1 号文件，奠定了农村的基本经营制度，确立了农户作为农业生产的微观经济主体，阐明了农村经济要从自给半自给经济向较大规模的商品经济转化，从传统农业向现代农业转化，初步形成了农产品市场体系和要素市场体系。进入 21 世纪以来，党的十六大报告提出了建设一个惠及十几亿人口的全面小康社会。此后，中央明确把解决「三农」问题作为全党工作的重中之重，确立了统筹城乡发展的基本方略。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上做出了「两个趋向」的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是具有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是具有普遍性的倾向。2004 年中央经济工作会议上，胡锦涛同志再次强调，我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持「三农」发展。在这几年间，党中央在农村工作中采取了「多予、少取、放活」的重大措施。农村综合改革逐步深化。从 2004 年起，中央又连续发布了 14 个 1 号文件，出台了一系列重要的方针政策。党的十七大报告指出，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

2015 年，习近平同志在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，要继续推进新农村建设，使之与新型城镇化协调发展、互惠一体，形成双轮驱动。这一指示具有重要的理论和实践意义。党的十九大报告中进一步提出，要「建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化」。在城乡融合发展的大框架下研究「三农」问题，有一条明确的主线贯穿其中，即立足于中国的具体国情，将工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划。一方面促进工业化、新型城镇化进程，另一方面实施乡村振兴战略，发展现代农业，建设社会主义新农村，培育新型农民。两个方面相互关联，相互影响，成为城乡融合发展大格局中两个不可或缺的有机组成部分。

回顾近 40 年农村改革和发展历程，首先要明确一个基本准则。1978 年 12 月通过的党的十一届三中全会公报提出，必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》重申，「调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，任何事情上，都必须遵循这个基本准则」。我们将本着这一基本准则，从城乡融合发展的视角来审视和回顾近 40 年来农业农村经济体制改革的激荡历程。

二 以农村土地制度改革为核心的农村集体产权制度改革

党的十九大报告提出：「深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。」农村集体所有制是中国特色社会主义初级阶段的一种特殊所有制形态，农村集体经济理论是习近平新时代中国特色社会主义思想体系的重要组成部分。中国农村的集体产权制度改革与农村土地制度改革紧密交织在一起，农村土地制度改革是城乡融合发展的关键问题，也是农村集体产权制度改革的核心问题，关键是从理论、法律、政策与实践层面上说清楚什么是中国农村土地的集体所有制。

（一）中国农村集体所有制的现状和问题

1．农村集体经济是一个巨大的存在

关于农村集体经济的存废，各方面有不同的甚至是对立的观点。但必须指出，无论赞成或是反对，在法理和现实层面，农村集体经济都是一个巨大的存在。根据农业部全国经营管理统计资料，农村集体经济组织的资产主要有三类（见图 1）。截至 2015 年底，全国农村村级集体经济组织（不含西藏地区）账面资产总额 2.86 万亿元，村均 493.9 万元。《宪法》规定：「农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。」在全国 144 亿亩土地面积中，农村集体所有土地面积约占 46%。集体所有的农用地占土地面积的 38.4%。在全国 4.8 亿亩建设用地面积中，农村集体所有建设用地面积占 64.6%。我们用图 1 来诠释农村集体所有制和所形成的集体经济的总体框架。

图 1 农村集体所有制和集体经济的总体框架

2．农村集体和农村集体经济组织在法律上的空白

农村集体所有制的组织载体是农民集体，农村集体经济组织负责经营管理集体所有的资产。十八届三中全会《决定》在论述赋予农民更多财产权利、促进农业和农村发展时，有 7 处涉及「集体」这个词。但什么是农村集体？什么是农村集体经济组织？理论、法律和政策上对此尚无明确的界定。农村的现实情况是农村集体经济组织有法律地位，但无法人地位。

《物权法》第 59 条规定，「农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有」。农村集体经济组织由成员构成，但成员的资格界定、权利责任义务、成员的进入和退出机制等问题，都没有在法律上得到解决。2017 年的中央 1 号文件提出：抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。十二届全国人大五次会议通过的《民法总则》第三章第四节「特别法人」第 99 条提出：「农村集体经济组织依法取得法人资格。」农村集体经济组织的立法进程提上了议事日程。

（二）农民和土地的关系——农业农村经济体制改革的核心问题

习近平同志 2016 年 4 月 25 日在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时强调：新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。党的十八届三中全会《决定》提出：赋予农民更多的财产权利。农民拥有的最大财产是他们以农村集体经济组织成员身份所共同拥有的农村土地。改革以来中国农村土地制度的变迁实质上是在坚持多元的土地集体所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农村集体成员（农民）土地承包经营权，同时对农地集体所有制的实现形式不断进行探索。

1．多元的农村土地集体所有制

1986 年颁布、1998 年修改后的《土地管理法》规定了包括组所有、村所有、乡（镇）所有的多元的农村土地集体所有制。

2．农户对农用土地承包经营权的权能及演进

2003 年实施的《农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。该法已经从法律上将农地所有权中除了抵押和继承权以外的大部分权利让渡给了农户。十八届三中全会《决定》提出：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。为了进一步健全农村土地产权制度，促进农地规模经营和农业现代化，2016 年秋，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（简称「三权」）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。并提出要研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

3．成员权与用益物权之间的矛盾

《农村土地承包法》第 5 条规定：「农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。」该项规定涉及的是农民对农地的成员权，其中隐含的是「天赋地权」的思想，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡。而按照该法第 26 条、第 27 条和第 32 条的规定，土地承包经营权在承包期内已经成为农户的用益物权，是一种财产权利。在现实生活中，个人权利与财产权利之间的矛盾时有发生，成员权所体现的公平和财产权所体现的效率之间的矛盾都能从同一部法律中找到依据。

4．探索农户宅基地用益物权和农民住房财产权的有效实现形式

据国土资源部的数据，集体建设用地中宅基地约 1.7 亿亩，约占集体建设用地的 54%。改革开放以后，随着城市化、工业化进程的加速，农民宅基地以及住房的权属问题逐渐突出。十八届三中全会《决定》提出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。国土资源部有关人员认为未来的改革方向是「在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场」[1] 。以往宅基地使用权的政策有两个关键点。第一，农户对自己所有的房屋只拥有受限制的部分财产权利。农户对房屋的买卖、出租、抵押、典权、转让等权利受到极大的限制。第二，政策只规定农民对宅基地拥有占有、使用权利，但法律及政策皆不涉及宅基地的收益权。近年来理论、政策和实践层面争论的焦点也集中在是否赋予农民完整的宅基地用益物权，农户对自己拥有的房屋是否能享有完全的财产权利，在这些问题上政府有关部门也在审慎地开展试验。

5．建立城乡统一的建设用地市场

关于农地转为非农用地主要的争论点是集体建设用地能否入市。十七届三中全会《决定》提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。此后，中央领导同志在讲话中也强调：不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例 [2] 。十八届三中全会《决定》明确提出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。但《土地管理法》第 63 条规定「农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设」，法律的修订还没有跟上改革的步伐。

无论是农地转为非农用地，还是农村集体建设用地的使用，关键问题是在符合规划和用途管制的前提下，农民作为集体资源的所有者能否享有其土地资本化后形成的增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的「红利」。在城镇化进程中，农民不仅应该得到补偿，还应该得到剩余索取权，也就是在土地的整个增值过程中产生的净收益（剩余）中，农民应该获得属于他们的份额，从而获得一种长久的可持续的发展能力。2017 年中央 1 号文件提出：探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。2017 年 4 月住建部、国土资源部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，提出在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点。通过这些政策措施的逐步落实，农民就有可能分享到土地资本化后产生的净收益。

（三）当前农村开展的土地确权工作

2013 年，中央 1 号文件提出用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。习近平同志 2016 年 4 月 25 日在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时也指出：要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上「定心丸」。

1．为什么要土地确权

确权，说明土地产权关系有不够清晰之处。在技术层面，是四至不清、地块不实等问题；在制度层面，是在一轮承包和二轮承包过程中，一些问题遗留下来，一直没有解决，几十年过去，又产生新的问题，许多问题都涉及成员权和财产权之间的矛盾。

2．农村土地承包经营权确权工作是在农村土地制度变革顶层设计相对滞后的背景下开展的

农村土地承包经营权确权应该在稳定与完善农村土地承包关系大的政策框架内进行。十七届三中全会和十八届三中全会都提出，现有的承包关系保持稳定并长久不变。但是关于「长久不变」的具体政策含义、「长久不变」与农地二轮承包之间的关系等问题，中央政策尚未做出具体规定。农村土地承包经营权确权登记颁证的试点工作是在农村土地制度变革顶层设计相对滞后的背景下开展的，也就不可避免地遇到一些难以解决的问题。

3．加快进行《农村土地承包法》的修订工作

现在对农村土地承包经营权的确权工作如果仅是解决四至不清、地块不实的问题，那这只是技术层面问题；如把确权看成明晰农村土地产权的重大政策举措的话，必须出台具体政策措施。2015 年 11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出：抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。党的十九大报告提出：保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。下一步就是修法和提出具体方案。这项工作落实了，就能做到习近平总书记所说的，真正让农民吃上「定心丸」。

（四）深化改革，探索农村集体所有制的有效实现形式

1．农村集体所有制凸显的弊端呼唤改革

在现实经济生活中，集体所有权的权能并未能落实。集体土地所有权和其他集体资产所有权出现「异化」，即由集体之外的主体（例如地方政府）来支配成员集体拥有的资产，或集体成员的代理人（村干部）「反仆为主」，来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产。农民集体所有的土地「被交易」「被流转」，成员作为集体资产所有者对农村土地和其他资产的所有权并未能在现实生活中体现出来，导致他们对集体所有的不认同，缺乏主人翁感觉。

2．农村集体经济的发展也呼唤改革

改革开放后，相当数量的行政村成为空壳村，除了土地外，没有什么集体资产。但在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地被征用，转为非农建设用地，村集体有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。而随着土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产（土地）也出现了增量，在增减挂钩、占补平衡的政策执行中，村集体也有可能获得新的收入来源。国家对「三农」的政策扶持不断增强，提倡发展集体经济并出台了相应的政策措施。所有这些政策措施使干部掌握的资源增多、权力加强，也使得权力资本化的倾向加剧，一些地区出现小官巨贪的现象。针对这些新的问题，也需要深化改革，构建新型干群关系，防止新型集体经济再次蜕变为干部经济。

3．集体所有权的权能如何行使

关于集体所有权，一种观点是虚化农村集体所有权，使集体所有成为一种名义上的所有；另一种观点是认为现在过于强调农民的承包经营权权能，应该强调集体所有权的权能。这两种观点的共同点是将集体和农民成员对立起来。但集体本身就是由农民成员构成的，两者并不是对立的，而是一体的。二者的对立是集体所有制现存弊端造成的，要通过改革消除弊端。回答所有者权益如何体现这个问题，关键是所有权的权能应是集体成员通过民主程序所达成的共同意志的体现；所有权权能的实现形式由成员说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。改革的思路应是将集体土地所有权从「虚置」到「做实」，探索不同类型土地、不同农村地区土地所有权权能的不同实现形式，消除集体土地所有权的「异化」。改革要遵循的原则，一是在农村社区集体经济组织的框架内，农民作为集体经济组织成员的财产权利通过确权要落实到农户或个人（无法落实到农户的资源性资产，如公益性建设用地、未开发利用地、数量太少的经营性资产，可以落实到村民小组或行政村一级），做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源；二是农民作为集体经济组织成员的民主权利要落实，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。

4．农民的「三权」在什么范围内让渡

农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利。但这些权利在什么范围内让渡？相关文件都规定在本集体经济组织内部流转「三权」，这样无论是对改革的推动者还是受益者来说，改革的红利太小，无法调动积极性。实施乡村振兴战略，发展现代农业，改造农村，不能仅靠留守老人、留守妇女和儿童，必须引进先进生产要素。城乡融合发展，绝不仅仅是农村的要素流向城市，城市的生产要素和资源也要流向农村。农村集体产权制度改革，要顺应城乡融合发展的趋势，探索建立成员有偿退出和有偿进入机制，使集体经济组织最终成为产权流转顺畅的现代企业组织。

5．农村集体产权制度改革和非户籍农村流动人口在城市落户要良性互动

2016 年 9 月 30 日，国务院办公厅发布了《关于印发推动 1 亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72 号）。有定居意愿和具备条件的一部分农民工在城镇有了稳定的就业机会和住房，并被城镇社会保障体系所覆盖，这部分外出农村人口免除了生活保障的后顾之忧，不需要在农村留后路，根据规定有可能终止其集体经济组织成员的身份，他们作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的占有、使用和收益的权利在自愿基础上实现有偿让渡。如此，一方面，这部分外出农村人口的财产权利兑现后，能带着资本进城，加速了他们融入城市的进程；另一方面，可促进适度规模经营，发展现代农业也就有了坚实的依托。

（五）余论

1．农村集体经济产权制度改革的目的是要对农民还权赋能，但明晰产权、实现农民的选择权不是一蹴而就的事情

有学者指出产权是选择权 [3] 。但要防止农民「被选择」，实践证明，保护产权、实现农民的选择权可能比明晰产权的任务更艰巨、更关键。

2．所有权的绝对性必须伴之以社会性和义务性

世上没有绝对的权利，权利总是与义务相连，所有权亦是如此。在落实中央决定的相关政策时，要确立农村土地制度改革中「规划高于所有制」的观念，并实行土地用途管制。规划包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，土地用途管制最重要的是农地农用。

3．要注重农村土地资本的分配方式与分配格局

在未来十几年间，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡统筹发展的进程。农村土地制度的改革将在深化农村改革、统筹城乡发展的大战略中处于一种关键性的位置。以农村土地产权制度改革为中心的农村集体产权制度的改革，是发展现代农业、实施乡村振兴战略的基础和前提。农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化、城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会融合发展的过程。

[1] 姜大明：《建立城乡统一的建设用地市场》，《合作经济》2013年第12期。

[2] 《温家宝：农业农村形势好最根本原因是政策对头》，新华网，2011年12月27日。

[3] 周其仁：《辩“给农民权利会损害农民利益”——城乡中国系列评论（79）》，《经济观察报》2014年3月17日，第47版。

三 走中国特色的农业现代化道路

深化农村以土地制度改革为核心的农村集体产权制度改革，目的是解放和发展农村生产力，确保 13 多亿人口的粮食安全和务农劳动者、经营者的收入增长，走出一条中国特色的农业现代化道路。党的十九大报告提出：构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接，促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。这是对中国特色农业现代化道路的深入阐述。

（一）粮食安全政策的演进和创新

1．农产品购销体系的演进历程

改革开放以后，我国粮食方面的政策有两个基点：确保我国粮食安全和农产品的有效供给，确保种粮农民收入的稳定持续增长。2004 年 6 月，国务院明确提出要在全国范围放开粮食收购价格，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系。2004 年宣布取消农业税、实施给种粮农民四项补贴等政策，执行稻谷、小麦最低收购价政策以及玉米、油菜籽等其他重要农产品的临时收储政策，这一系列政策的出台给种粮农民一个清晰的政策信号，即国家鼓励他们种粮，将以合理价格收购他们的粮食，保障他们的收入稳定持续增长。农产品价格的上涨和补贴政策对农民收入的增加和粮食的增产起到显著作用。从 2004 年到 2015 年，中国粮食产量十二连增，自 2013 年后，粮食产量稳定在 6 亿吨以上的水平。2017 年预计粮食产量仍保持在 6 亿吨以上。主要农产品供给充足，对中国经济的发展和社会的稳定起到了压舱石的作用。

2．新形势下要调整粮食安全政策

近年来，由于国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，农产品加工企业倾向于购买进口农产品，造成了「进口入市，收购入库」的现象。政府制定的最低收购价和临时收储价传递的价格信号逐渐扭曲了资源配置，背离了市场规律，造成供求结构性失衡。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售，大量粮食压在库里，仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。新形势下，我们正处在粮食安全政策重大调整的节点上，在确保粮食安全和种粮农民收入方面的思路和政策要有所创新。原有的以稻谷、小麦最低收购价及玉米临时收储价为基石的粮食流通体系和收储制度必须调整和改革。

3．玉米收储制度改革——价补分离

2003～2015 年这 12 年间玉米的播种面积增加 2.1 亿亩，产量增加 1.09 亿吨，占整个粮食产量增长量的 57%。但「成也玉米，败也玉米」，低价位的玉米及其替代品的大量进口挤占了国内玉米消费市场，使以临时收储价收购的国产玉米无法在市场上销售，只能大量积存在库中，增加了玉米去库存的压力。玉米价格形成机制的改革成为农业供给侧结构性改革的突破口。2016 年玉米的临时收储制度正式取消。在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为「市场化收购」加「补贴」的新机制（「价补分离」）。

4．主要农产品价格形成机制和粮食收储制度的改革引发两个相关的矛盾

矛盾之一：市场化导向的粮食价格形成机制改革与粮食生产经营者收入水平下降形成矛盾。2016 年通过「价补分离」政策享受财政补贴的东北三省和内蒙古这四省区有 2.3 亿多亩玉米播种面积，由于取消了玉米的临时收储制度，2016 年玉米国内价格跌到与进口玉米价格基本接近，全国没有享受到补贴的 3.2 亿多亩玉米生产经营者的收入在不同程度上受到影响。

矛盾之二：农地「三权分置」并行的土地产权制度改革的预期目标与主要农产品价格形成机制改革产生矛盾。「三权分置」的预期目标是促进农地经营权流转，推动适度规模经营，提高农业劳动生产率，同时促进新型经营主体的发育。但近年来，农业生产物化成本上升，劳动成本上升，部分粮食价格下跌。除玉米之外，稻谷的最低收购价 2016 年也已下调。新型农业经营主体以及大量从事粮食生产的传统小规模农户正在经受改革的阵痛，承担改革的成本。

5．创新确保粮食安全和种粮农民收入的思路和政策

2014 年的中央 1 号文件提出，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。党的十九大报告再次重申：确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。保障粮食安全和种粮农民利益不受损将继续成为中国未来政策的基石。但今后粮食安全的基点将放在藏粮于地、藏粮于技上，着力于提高农业的综合生产能力，注重农业技术创新，确保粮食生产潜能，确保急用时粮食能够产得出、供得上。同时要改革和完善农业支持保护体系，缩短各类农业经营主体经受的改革阵痛期，分担他们承受的改革成本。

（二）家庭承包经营制度需要在稳定的基础上创新发展

1．在工业化、城镇化、信息化和农业现代化四化同步发展的形势下，家庭承包经营也面临新的挑战

由于人多地少的基本国情，家庭经营规模超小。根据第二次全国农业普查的数据计算，平均每个农业生产经营户只能经营 9.1 亩耕地，每个农业从业人员只能经营 5.2 亩耕地，如果扣除物质成本后每亩耕地一年的净收益按 500 元计算，一个农业从业人员一年的纯收入也就 2500 元，还不如在外打一个月工的收入。显然，像这样小规模的经营农户无法实现农业增效和农民增收的目的，也无法确保中国的粮食安全和使农民从事的农业经营成为体面和受人尊敬的职业。

2．顺应历史潮流，因势利导，通过综合配套的制度创新，促进农业经营体制演进

中国农村现有 2.8 亿多劳动力已转移到非农领域，从事非农产业。当前的中国谁在种地？习近平同志指出：「要让农民成为土地适度规模经营的真正受益者。不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。」[1] 中国农业的现实情况是上亿农户从事的家庭经营超小规模，大部分劳动力老龄化，素质偏低，他们多是返乡的第一代以及部分第二代农民工，这是中国从事农业生产经营的传统经营主体。随着时间的推移，当前从事农业经营的小规模兼业农户的数量会逐步减少，他们继续从事农业生产经营的活跃期也就二三十年。在农业经营体制的演进上，要有历史的耐心，因势利导，通过综合配套的制度创新，促进农业经营体系的演进和新型经营主体的发展。而不是揠苗助长，用行政手段、运动方式，人为地大规模流转农户的土地。

3．一个悖论：中国农业的成就是如何取得的

一个似乎是共识的观点认为，农村没人愿意种地，种地的都是老人妇女等。但这就引出一个问题，中国粮食产量十二连增，农副产品供给丰富，如果只有老人妇女种地了，那这些成果是怎么取得的呢？这似乎是一个悖论。应该看到，在数以亿计的以老人妇女为主体的小规模兼业农户旁边，以专业大户、家庭农场主、农民专业合作社、农业企业等为代表的新型农业经营主体正在兴起。他们是农业先进生产力的代表、商品农产品的主要提供者。由人多地少的基本国情和城镇化进程所决定，中国的农业经营主体将长期呈现多元并存的格局。

家庭经营不等于只生产经营自己承包的土地，不等同于小农经济，不是传统农业的代名词，也不等同于小规模经济；家庭经营完全可以是大农经济或中农经济；完全可以成为现代农业的载体，成为适度规模经营的主体。当前，在依法、自愿和有偿的前提下，一部分种田能手将那些离土离农的农村人口承包土地的经营权流转过来，扩大经营规模，实现适度规模经营，成为家庭农场主。家庭农场主是农户家庭承包经营的升级版，已成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。到 2012 年底，全国经营耕地面积在 50 亩以上的专业大户达到 287.5 万户，其中，家庭农场 87.7 万户，每个家庭农场平均经营 200 亩地，经营土地面积 1.74 亿亩 [2] 。除了家庭农场主、专业大户外，还有专业合作社和公司化的农场以及其他新型经营主体在全国各地出现。

新型农业经营主体的主要组成部分是新型职业农民。习近平总书记在参加 2017 年「两会」四川代表团审议时指出，就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。2017 年 1 月 29 日，农业部出台「十三五」全国新型职业农民培育发展规划，提出到 2020 年全国新型职业农民总量要超过 2000 万人。通过教育培训和有针对性的扶持政策，使这部分高素质的农业生产经营者队伍能在农业中创业、致富和发展，不仅能解决「谁来种地」的现实难题，更能解决「怎样种地」的深层次问题，夯实了发展现代农业的人才基础，并实现了农民从身份到职业的转化。

4．如何看待工商资本进入农业直接从事农业生产环节的经营

要想增加务农生产经营者的收入，提高农业的市场竞争力，必须提高农业的劳动生产率，开展适度规模经营，让愿意种地、有能力种地的人能种更多的地。长期以来，在开展农业规模经营问题上，一种观点是尊重和保护农民的土地承包经营权，鼓励土地通过经营权流转向专业大户、种田能手和家庭农场主集中，他们可以在家庭经营的基础上发展适度规模经营和集约经营。另一种思路和做法认为现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。针对工商企业进入农业出现的问题，2001 年 12 月 30 日，中共中央发布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。该通知用柔性的政策语言提出，中央的政策十分明确，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。12 年后，2013 年的十八届三中全会《决定》提出：鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

长期以来，两种观点在理论和实践上多有交锋。争论的焦点集中在工商资本能否进入农业生产环节，直接经营种养业。争论的实质问题是土地的经营权流转给谁？是以外来的公司为主，还是主要流转给农民集体的一部分成员？中国的现实是有 2 亿多小农户，而且小农户短期内不可能消亡。由农业生产的特性所决定，家庭经营始终是农业生产的基础和主体，这已为中外农业发展的实践所证明。江泽民同志 1998 年视察安徽农村时讲道：「从实践上看，家庭经营加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题」[3] 。这个论断没有过时，中国农村将在家庭承包经营基础上长期存在多元化的农业经营体制和农业经营主体。超大规模的公司农场，不可能也不应该成为中国农业经营体系的主流。

（三）小农户如何与大市场对接

十九大报告提出要实现小农户和现代农业发展有机衔接，促进农村一二三产业的融合发展。小农户如何走向大市场？这直接关系到中国农业现代化的路径。

1．中国式的纵向一体化：龙头企业带动的中国农业产业化经营

为了在更大程度上降低市场交易成本，将农业全产业链的各个环节在不同程度上进行整合，实现纵向一体化，是现代农业的发展方向。家庭承包经营制度在农村普遍推行后，中国农民解决了温饱问题。此后农业要从自给半自给经济向商品经济转化，要通过提高农产品的市场化、专业化和商品化程度，实现从传统农业向现代农业的转变，中国农民就要与市场发生越来越多的联系。为了降低交易成本和减少市场风险，小农户要通过中介的组织形式进入大市场，这是中国农业现代化的必经之路。中介的组织形式可以是农民自己组成的合作社，也可以是农业企业。中国选择的是通过农业产业化经营让龙头企业带领农户进入市场。此后在农业现代化进程中，出现了龙头企业加合作社，或者龙头企业直接加入合作社等多种形式。

2．农民专业合作社的发展

2006 年 10 月 31 日全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，2007 年 7 月 1 日起实施。10 年来，中国农民专业合作社发展迅速，截至 2017 年 4 月底，全国依法登记农民专业合作社 188.8 万家，是 2007 年底该法颁布施行初期的 73 倍，年均增长 60.1%，平均每个行政村有近 3 家合作社。入社农户占全国农户总数的 46.1%，社均成员 60 户。在发展现代农业的进程中，作为发展现代农业重要载体的农民专业合作社在实践中呈现出了异质性和多样性的特点，这与《农民专业合作社法》具有弹性的条款有关，但最终是源于中国农业现代化的路径选择和路径依赖，体现了公司（人格化的资本）与农民社员之间的关系，公司所代表的现代生产要素与农民社员所代表的传统生产要素之间的关系。

3．发展以农民专业合作社为主导的农业纵向一体化

农民成立合作社，合作社办公司，由股东社员为主组成的合作社自身成为龙头企业，将经济活动向农资供应、农产品流通和加工领域拓展，使从事第一产业的农民社员能分享初级农产品进入第二、三产业的增值收益，这是应该鼓励和倡导的发展方向。但这条路走起来很难。要改变资本对身为农业生产经营者的普通社员处于支配地位的现状，重要而可行的途径是社员通过入股和扩股向农资供应、农产品销售、加工和流通环节发展，使农户社员逐渐掌控资本，逐渐获取更多的合作社资产所有权、控制决策权和剩余索取权，成为企业的所有者或大股东。通过这条途径最终实现服务使用者和服务提供者身份的统一，使合作社成为社员具有较强同质性的组织，也就促进了合作社的规范化 [4] 。

（四）转变农业发展方式

1．以往的农业发展方式不可持续

根据农业部的相关数据，截止到 2014 年，中国粮食产量十一连增，肉禽蛋奶等农产品供给充足，为保障经济平稳运行提供了有力支撑。但同时也应看到，在提供满足消费者需求的农产品的同时，农业基础设施薄弱、历史欠账多，靠天吃饭的局面没有根本改变，中低产田还占耕地总面积的 2/3。农业环境问题突出，生态系统退化明显。农业年均缺水约 300 亿立方米；农业生产和水资源分布错位，北方水资源短缺的压力越来越大，年均超采 215 亿立方米的地下水。全国耕地土壤污染物点位超标率达 19.4%，化肥利用率、农药利用率、畜禽粪污有效处理率分别仅为 33%、35% 和 42%。全国农业每年有约 100 万吨废弃的农膜碎片残留在土壤中 [5] 。我们多年来从事的农业生产方式不是一种可持续发展的生产方式，环境承载能力已经达到或接近上限，不能再靠透支环境、超标使用化肥农药来换取农业产出。

2．转变农业发展方式，促进农业的可持续发展

推进农业供给侧结构性改革，农业同样有个产业转型升级的问题，迫切需要转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。但转变农业发展方式，减少化肥农药等农业投入品的零增长，同时要确保中国的粮食安全及主要农产品的有效供给，这是一个必须应对的挑战。

[1] 习近平：《积极发展农民股份合作 防止侵吞农民利益》，《京华时报》2014年9月30日。

[2] 陈锡文：《加快构建新型农业经营体系刻不容缓》，《农村经营管理》2013年第12期。

[3] 《江泽民在安徽考察农业和农村工作》，人民网，1998年9月21日。

[4] 参见张晓山、苑鹏、潘劲《关于农村合作组织的问题研究》，载陈锡文、韩俊主编《中国特色“三农”发展道路研究》，清华大学出版社，2014，第255页。

[5] 陈锡文：《适应经济发展新常态 加快转变农业发展方式——学习贯彻习近平总书记在中央经济工作会议上的重要讲话精神》，求是网，2015年3月19日。

四 通过综合配套改革，促进乡村振兴

农村改革综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略：要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。在这新时代的历史节点上，有必要回顾与实现农业农村现代化、促进乡村振兴相配套的几个重要领域的改革历程。

（一）从新农村建设到乡村振兴战略

1．社会主义新农村建设

改革开放以后，1981 年中央 13 号文件、1984 年中央 1 号文件中曾出现「新农村」的字样，但没有系统的表述。1998 年 10 月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，明确提出了到 2010 年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标。党的十六届五中全会总结历史经验，尤其是总结改革开放以来农村发展的实践经验，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，明确了「生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主」的建设要求。

2．乡村振兴战略是新农村建设的升级版

将乡村振兴战略的内容与新农村建设相比较，内涵与外延都有很大的提升。「产业兴旺」代替了「生产发展」，突出了产业发展的重要性和一二三产的融合发展。「生活富裕」代替了「生活宽裕」，标志着农民群众的生活水平要有更大的提高。「治理有效」替代了「管理民主」，强调治理体制与结构的改革与完善，强调基层农民群众的参与。「生态宜居」替代了「村容整洁」，把生态文明建设摆在了极其重要的位置。

3．建设美丽乡村

国务院在关于推进新农村建设工作情况的报告中指出：受农村青壮年劳动力大量转移的影响，农民老龄化、农村「空心化」问题突出，村庄整治难度大。部分地区村庄建设脱离农村实际，简单照搬城镇模式，搞大拆大建、赶农民上楼、去农村化，破坏了农村自然景观、田园风光和文化特色。农村污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱堆的脏乱差问题依然较为严重，已经开展农村垃圾、生活污水处理的行政村比例仅分别占 36%、9% [1] 。人畜混居、畜禽散养等现象依然存在，病死畜禽无害化处理还有待加强。改善农村人居环境、构建美丽宜居村庄仍需付出不懈努力 [2] 。

习近平总书记指出：绿水青山，就是金山银山。美丽乡村建设，实际上就是将绿水青山转换为金山银山的战略举措，也是乡村振兴战略的具体落实。2013 年到 2016 年，中央财政累计投入资金 98 亿元支持美丽乡村建设工作，建成了一批基础设施便利、生态环境优美、宜居宜游宜业的美丽乡村，进一步推动了农村生产生活条件的改善。美丽乡村建设当然要加大对农村基础设施和公共服务的投入，但首先要更新观念，其次要具有可操作性的制度创新。美丽乡村建设要彰显地方特色，把农耕文明和现代文明的精华有机结合起来，使现代化的中国村庄具有中国特有的传统文化符号，使传统村落、自然风貌、文化保护和生态宜居诸多因素有机结合在一起。

（二）人类减贫史上的伟大实践

振兴乡村，促进城乡融合发展，必须消除现行标准下中国农村的贫困人口和贫困地区。改革开放以来，中国政府在农村减贫脱贫方面付出了艰苦卓绝的努力，取得了举世瞩目的成就，当前脱贫攻坚已进入精准扶贫、精准脱贫的关键阶段。几年来工作成效显著，2013～2016 年，农村贫困人口年均减少 1391 万人，累计脱贫 5564 万人；贫困发生率从 2012 年底的 10.2% 下降至 2016 年底的 4.5%。

1．改革开放以来中国扶贫工作的发展历程

1978 年，全国农村有贫困人口 2.5 亿，占当时农村总人口的 30.7%。从 1978 年底开始，农村改革激发和调动了广大农民的生产积极性，农产品产量大幅增加，农民收入迅速提高，大大缓解了农村贫困问题。到 1985 年底，全国农村贫困人口减少到了 1.25 亿人，贫困发生率下降到 14.8%。

从 20 世纪 80 年代中期开始，我国开始在全国范围内有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作。扶贫工作从传统的救济式扶贫转向开发式扶贫。1994 年 3 月颁布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000 年）》，扶贫开发工作重点发生了由主要扶持贫困地区（主要是贫困县）向扶持贫困村、贫困户的转变。2001 年，我国颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010 年）》，扶贫工作重点县放到中西部地区，贫困村成为基本瞄准对象，以村为单位进行综合开发和整村推进。这一阶段把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。到 2010 年底，以当时扶贫标准 1274 元计算，农村贫困人口 2688 万人，贫困发生率为 2.8% [3] 。

2．脱贫攻坚进入精准扶贫新阶段

2011 年，国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020 年）》。扶贫开发工作的重点开始从以解决温饱为主的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。国家大幅度提高了扶贫标准，明确以在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象，以连片特困地区为主战场，围绕实现「两不愁」（吃、穿）、「三保障」（看病、子女上学、住房）为中心推进扶贫开发。党的十九大报告提出，坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺，确保到 2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。以 2011 年确定的按 2010 年不变价 2300 元为基数的贫困标准，2014 年，按现价计算的贫困标准为 2800 元，按此贫困标准，2014 年底全国还有 2948.5 万个贫困户、7017 万农村贫困人口，贫困发生率为 7.2%。全国有 14 个集中连片特殊困难地区、592 个国家扶贫开发工作重点县、12.8 万个贫困村。

3．精准脱贫后如何让脱贫人口和地区可持续发展

通过实施脱贫攻坚工程，精准扶贫、精准脱贫，到 2020 年 7017 万农村贫困人口脱贫的目标是可以实现的。其中 2000 多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫，他们的收入将以转移性收入为主。而通过产业扶持或转移就业的 5000 万有劳动能力的贫困人口脱贫之后的收入构成应该以经营性收入和工资性收入为主，而不是继续主要依靠转移性收入，只有这样的脱贫才是可持续的，脱贫结果才真实，脱贫成效才真正能获得群众认可，脱贫才能可持续。

4．如何帮助徘徊在贫困边缘的人口脱贫

精准识别扶贫对象是在穷人中找穷人，其结果必然有一部分较为贫困的人口被排斥在建档立卡贫困户之外，他们得到的帮助要少得多，但他们的贫困程度可能比得到扶持的建档立卡户更大。一个矛盾解决了、弱化了，另一个矛盾突出了。对徘徊在贫困边缘的人口应该有一个基本估计，要通过整个区域的脱贫政策和区域发展政策帮助这部分人口发展。

5．激发脱贫的内生动力

习近平同志在东西部扶贫协作座谈会上强调，贫困地区要激发走出贫困的志向和内生动力，要「把激发内生动力作为根本」。内生动力来自一批具有创新精神、立志带领群众摆脱贫困的人才的涌现，他们能将技术创新和制度创新有机地结合起来，这是农村和农业可持续发展的根基。有了一支留得住、能战斗、带不走的人才队伍，人类减贫史上的伟大实践就有了可持续发展的深厚底蕴。

（三）农村金融改革亟待破题

农村金融是现代农村经济的核心。中国农村金融体系中尚无真正意义上的农民所有、农民控制、为农民提供金融服务的正规、系统的农民合作金融组织。广大农民群众和经营主体对金融的多样化需求远未得到满足，农村金融改革尚未真正破题。

1．农村金融体系改革的艰难历程：农村合作基金会的兴衰

回顾近 40 年来农村金融改革的历程，必须提到农村最大的金融创新——20 世纪八九十年代活跃在农村的合作基金会及其兴衰。建立农村合作基金会的初衷和最直接的目的是回收和管好用好农村集体经济组织的原有的资金，使集体资金保值增值。但在发展壮大后，它成为中央政府控制权限范围外的一种规模化金融资本的组织载体，与地方工业化尤其是乡村集体企业的发展有密切联系。从合作基金会性质上看，它并不是农民自己的合作金融组织。它出现的种种问题并非源自合作，而是恰恰来自行政干预。它的产生、发展、经营管理从来就没有独立过。农民只是名义上的股东，实际上是由地方政府控制。地方政府与经济活动相结合的后果直接导致农村合作基金会形成了一定的不良资产，带来了潜在的金融风险。1999 年 1 月，国务院发布《清理整顿农村合作基金会工作方案》，正式宣布在全国范围内统一取缔农村合作基金会，到 2000 年底，成立 10 多年的农村合作基金会被完全关闭，农村金融市场又回到国有银行和信用社垄断的局面。

2．构建多元化、竞争性的农村金融体系的基本思路尚未能落实

农村金融改革真正的目标应该是满足农民和农村企业的贷款需求，使农村企业和农民能以更便捷快速和较低成本的形式获取金融服务。多元化、竞争性的农村金融体系应包括正规金融和非正规金融。农村的正规金融包括政策性、商业性和合作性金融。关闭农村合作基金会和与此同时进行的农村金融机构重组，导致农村金融网点密度急剧下降，各大商业金融机构从农村撤退，网点的减少有利于加强金融机构的管理、提高规模效益、节省机构本身的运作费用，但不利于农民和农村企业，大大增加了其获得金融服务的交易成本。

3．农村金融改革未来的路怎么走

在农村金融改革中，只有离农民最近的金融机构，才能切实解决农民的金融问题。但是现在面临的问题是，我们的政策性银行和商业银行的网点往往离农民很远，甚至因为在农村经营的交易成本太高，已设农村网点也撤销了。如何把金融供给和需求进行更有效的对接？如何使金融供给在农村更好地落地并发挥效益？在多元化、竞争性的农村金融体系中，合作金融应是其中一个重要的组成部分。中办、国办发布的《深化农村改革综合性实施方案》中提到：「坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，以具备条件的农民合作社为依托，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，引导其向『生产经营合作 + 信用合作』延伸。」正规金融机构直接草根化是不可能的，通过间接草根化，更多地培育和完善代理中介，如发展合作社内部的互助合作，以及在合作社内部和部分农村地区培育正规金融机构的代理中介，让它们承接外包业务，这也许是一条可行的途径。

[1] 《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》，中国人大网，2014年12月23日。

[2] 《国务院关于推进新农村建设工作情况的报告》，中国人大网，2014年12月23日。

[3] 参见陈锡文《坚决打赢脱贫攻坚战 如期实现全面小康目标》，《中国乡村发现》2016年第1期。

结语

（一）深化宏观体制机制改革，促进农村发展

农村改革一些深层次的矛盾不在于农业和农村本身，而在于整个宏观经济体制和行政管理体制，农村改革能否进一步深化和取得成功与宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革能否深化、能否破除既得利益的藩篱密切相关。必须把深化农村改革和深化宏观经济体制改革相结合，尤其是着力于中央和省一级的行政管理体制的改革与县级综合配套改革，更自觉地调整国民收入分配结构，协调「条条」与「块块」的关系，中央与地方之间以及地方的上层与基层之间的利益关系，改变国民收入分配格局扭曲的局面，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明化。

（二）农村的制度变革与利益格局的均衡

社会和谐的基础是利益格局的均衡，利益格局严重失衡，社会必然不和谐。利益分配、利益冲突以及对利益冲突的解决方式，决定着制度变革的过程和成败。农村制度变迁和组织创新必然带来财产权利的调整和利益格局的变动，农村的制度变革必须注意利益格局的均衡，给利益受损者以合理的补偿。在制度变迁的收益大于所支付的成本的基本前提下，关键问题是制度变迁的收益能否由利益相关者合理分享，制度变迁的成本能否由利益相关者公平分摊。制度变迁过程要保证起点的公平，保护弱者的权益。

（三）农村经济体制的改革与农民民主权利的实现

农村经济体制的改革要与农民民主权利的实现相结合。农民对土地财产权利的实现形式的种种探索是必须要有农民政治上的民主权利的落实为保障，它与农民的财产权利是一个问题的两个侧面。让具有广泛代表性的农民享有对政策信息的知情权、对决策的参与权和政策实施的监督权，只有这样政策才能有机会得到群众的检验，不断在实践中修订完善，最终能反映最广大农民群众的最根本的需求。

（四）处理好改革与现行法律之间的悖论关系

近 40 年改革开放的进程中，始终面临一个如何处理好改革与现行法律之间的悖论关系的问题。有的学者认为，改革就是使解决问题的办法合法化。但实际上处在转型期的中国，法律的修订或变更往往滞后于改革的进程。这就形成一个悖论。我们公认法律是一切行动的底线。但在转型期所进行的制度变迁，则往往是对现行法律的突破。改革的目的是建立一个民主法治、公平正义的社会，但改革过程中的一些制度创新和变迁又是对现行法律和政策的变通、调整甚至违背。只有坚持一切从实际出发，尊重群众首创精神，大胆探索、实践和创造，与时俱进，才能使社会主义现代化事业充满生机和活力。群众的首创经过实践检验后，遂有政策的跟进，最后才是法律的规范。

（五）改革要上下联动

城乡融合发展，实施乡村振兴战略，需要顶层设计，更需要将来自顶层的战略构想和基层群众的创新相结合。农村改革近 40 年来的种种创新往往是基层逼出来的办法。搞顶层设计的与基层摸着石头过河探索的并不是同一群体；顶层设计的深度、高度及可行性取决于在多大程度上能听取、汲取基层创新的智慧和经验。改革需要通过基层的推动，来带动顶层，最后形成上下联动的体制改革。