10「新国企」是怎样炼成的——中国国有企业改革

「新国企」是怎样炼成的——中国国有企业改革 40 年回顾

黄群慧 [1]

导读：作为中国经济体制改革中心环节的国有企业改革，经历了复杂曲折的 40 年历程，是一场前无古人、后无来者的伟大变革。40 年来，国有企业从传统的计划经济体制下的附属物，逐步向市场经济体制下的现代企业——「新型国有企业」转变。这个过程大致可以分为四个时期：1978～1992 年以扩大国有企业自主权为主要改革内容（「放权让利」）的时期；1993～2002 年以建立现代企业制度为主要改革内容（「制度创新」）的时期；2003～2012 年以建立新的国有资产管理体制为主要内容（「国资管理」）的时期；2013 年至今以分类深化国有企业为主要内容（「分类改革」）的新时期。经过这四个时期国有企业改革已经取得了巨大的成就。党的十八大以来新时期国有企业改革也取得了积极进展，新时期国企改革政策的「四梁八柱」都已完备，未来需要进一步分类型、全面系统地推进国企改革。

[1] 黄群慧，中国社会科学院工业经济研究所所长、研究员。主要研究领域为产业经济与企业管理。

一 引言

自 1978 年改革开放以来，国有企业改革一直被认为是我国经济体制改革的中心环节。建设中国特色的社会主义市场经济体制，关键是培育自主经营、自负盈亏、自我决策、自我发展的微观市场主体，如何从传统计划经济体制下的作为政府附属物的国营企业逐步转变为适应市场经济体制要求的独立市场竞争主体的现代企业——「新国企」[1] ，成为我国经济体制改革的核心任务。对于中国这个庞大的、工业化进程远未完成的社会主义国家而言，无论是从理论上还是实践上，这项任务都是前无古人、后无来者的开拓性任务，不仅需要突破思想意识形态的藩篱，从理论上创新将国有企业与市场经济有机融合，而且还需要在实践层面克服各种历史遗留和现实困难，创造性地提出具体措施和探索各种改革模式。

经过 40 年的改革，国有企业经营机制发生了重大变化，大部分已经进行了公司制、股份制改革，初步建立起现代企业制度，公司治理结构逐步规范，大多数国有企业已经成为独立自主经营的市场主体，从计划经济体制附属的传统国营企业转变为市场经济体制下「新国企」。在计划经济体制下形成的以国有经济为主体的单一的微观经济结构已经得到显著改观，适应建立社会主义市场经济要求的公有制为主体、多种所有制共同发展的混合经济结构已经确立。中国国有企业的发展取得了巨大成就，成长出一大批「新国企」，为中国经济快速发展提供了重要支撑，中国渐进式国有企业改革的成功经验成为中国经济发展经验的核心内涵。回首 40 年改革历程，中国国有企业发展成就来之不易，经历了复杂曲折的历程，这里将从传统计划体制下的「老国企」成长为社会主义市场经济体制下的「新国企」的历程划分为 1978～1992 年的「放权让利」时期、1993～2002 年的「制度创新」时期、2003～2012 年的「国资管理」时期 [2] 、2013 年至今的「分类改革」四个时期，这四个时期分别对应了不同形势下的改革任务，各自侧重于解决不同层面的困扰改革的主要矛盾和问题。

[1] 从产权制度现代化和管理体系市场化两个维度刻画，“新国企”可以被严格界定为产权现代化程度高（具有股权多元化、规范公司治理等特征）和管理体系市场化水平高（具有按照市场竞争需要自主经营、自主决策、自我管理等特征）的国有企业，具体可参见金碚、黄群慧《“新型国有企业”初步研究》，《中国工业经济》2005年第6期。

[2] 黄群慧、余菁：《新时期新思路：国有企业分类改革与治理》，《中国工业经济》2013年第11期。

二 「放权让利」时期：1978～1992 年

1978 年以前，在高度集中的计划经济体制下，国有企业（当时更多地称为国营企业）是执行政府计划任务指令的一个生产单位，是政府主管部门的附属物，不具有自主经营的权力，人、财、物和产、供、销都完全依靠政府计划指令和行政调拨，这使得生产和社会需求严重脱节，企业积极性严重受挫，严重制约了社会生产力的发展。在 1978 年党的十一届三中全会的春风下，国有企业开启了「放权让利」的改革之旅。这个改革时期是从改革开放之初直到十四届三中全会提出国企改革的目标是建立现代企业制度，贯穿 20 世纪 80 年代和 90 年代初，大体上持续了 15 年左右的时间。这一时期，改革的主要任务是对企业放权让利，探索企业所有权和经营权的两权分离，试图引导国营单位摆脱计划经济体制的旧观念与行为的束缚，使它们能够逐步适应商品化的经营环境，完成自身的企业化改造，解决一个个国有企业进入市场的问题。

（一）理论研究

关于扩大国有企业自主权的问题，改革开放之前经济学界就有过探讨。1956 年高尚全就提出企业自主权过小，主管机关集权过多。1961 年，孙冶方鲜明地指出，在简单再生产的范围内的事情是企业的小权，国家不应该再管。[1] 「文化大革命」后，1978 年 5 月，《人民日报》转载《光明日报》特约评论员文章《实践是检验真理的唯一标准》后，全国范围开展了关于实践是检验真理唯一标准的大讨论。在这种推动思想解放的大背景下，经济学界围绕着按劳分配问题、「唯生产力论」问题、社会主义商品生产和交换问题、价值规律问题等进行了理论讨论，而针对传统体制下的国营企业的种种弊端也进行了深入的理论分析。在众多研究中，蒋一苇创造性地提出的「企业本位论」思想，成为企业放权让利的重要理论基础。1979 年 6 月，蒋一苇在《经济管理》月刊发表《「企业本位论」刍议》，首次提出「企业本位论」思想，1980 年 1 月在《中国社会科学》创刊号上正式发表《企业本位论》。蒋一苇认为，中央高度集中的体制，实际上是把全国作为一个单一经济体、一个经济组织的基本单位，进行内部统一管理、统一核算，可以说是一种「国家本位论」；而把权力下放到地方，由地方作为经济组织的基本单位，进行统一管理、统一核算，这是一种「地方本位论」；而企业作为基本的经济单位，实现独立经营、独立核算，这就是相对于「国家本位论」「地方本位论」的「企业本位论」。「企业本位论」的基本观点是：一是企业是现代经济的基本单位，社会主义生产的基本单位仍然是具有独立性的企业，社会主义经济体系只能是由这些独立性企业联合而成；二是企业是一个能动的有机体，社会主义企业既有权利也有义务，是一个自主经营和自我发展的能动主体；三是企业应该具有独立的经济利益，谋求自己的经济利益是社会主义企业的动力，由企业职工「共负盈亏」也是用经济方法管理企业的根本前提；四是社会主义制度国家和企业的关系应该是政企分离，国家应该从外部采用经济方法对企业进行监督和指导，而不能直接干预日常经营活动。以蒋一苇为代表的经济学家的理论创新为国有企业波澜壮阔的改革实践探索奠定了坚实的学术基础。[2]

（二）实践探索

1978～1992 年国有企业「放权让利」时期，基于改革实践的主体内容又具体划分为三个阶段：1978～1984 年的扩大自主权阶段、1984～1989 年的推行承包经营责任制阶段，以及 1989～1992 年的转换企业经营机制阶段。[3]

1978 年 10 月，经国务院批准，四川省重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢铁厂 6 家地方国营工业企业率先实行扩大企业自主权试点，拉开了国有企业改革的大幕。这些企业试点的主要做法是给企业一个增产增收的年度指标，完成指标后允许提留少量利润和给职工发放少量奖金。1979 年 2 月四川省制定了《四川省地方工业企业扩大企业权力、加快生产建设步伐的试点意见》，并将试点企业扩大到 100 家工业企业。1979 年 5 月国家经贸委等部门选择首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力厂、上海柴油机厂、上海汽轮机厂等京津沪的 8 家企业进行扩权改革试点。1979 年 7 月国务院下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等 5 份有关企业扩权的文件，明确了企业作为相对独立的商品生产者和经营者应该具有的责权利，包括生产计划权、产品销售权、利润分配权、劳动用工权、资金使用权、外汇留成权和固定资产有偿占用制度等，并在全国 26 个省级区域的 1590 家企业进行了试点。1980 年 9 月，国务院批准自 1981 年起把扩大企业自主权的工作在国营工业企业中全面推广，使企业在人财物、产供销等方面拥有更大的决策自主权。为了在扩大企业自主权过程中更好地解决企业多占、财政难保证的问题，山东省率先对部分企业试行将利润留成改为利润包干，企业在完成国家上缴利润后，余下部分全部留给企业或者在国家和企业之间分成。随后，这些包干的办法和扩大企业自主权的规定一起逐步发展成为工业经济责任制的主要内容。1981 年 10 月国家经贸委和国家体改办提出了《关于实行工业经济责任制的若干意见》，工业经济责任制在全国得到了迅速推广，到 1982 年底，全国有 80% 的预算内国营工业企业实行了经济责任制，商业系统也达到 35%。[4] 国家对企业实施的经济责任制，从分配方面主要有三种类型：一是利润留成，二是盈亏包干，三是以税代利、自负盈亏。1984 年 5 月，国务院颁发了《关于进一步扩大国有工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、价格制定、物资选购、资金使用、生产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金使用、联合经营 10 个方面放宽对企业的约束。1984 年 10 月十二届三中全会进一步明确了企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立经济实体，扩大企业自主权的改革告一段落。

随着对企业放权让利不断深入，企业的积极性得到了一定程度的调动，但是，由于利润基数确定的科学性和公平性无法实现，存在「苦乐不均」和「鞭打快牛」现象以及国家财政收入稳定性无法得到保证，1983 年初，国务院决定全面停止以利润分成为主的经济责任制，全面实行「利改税」。「利改税」在 1979 年就曾在湖北、广西、上海和四川等地的部分国营企业试点，1983 年 1 月 1 日启动第一步「利改税」，采用利税并存，对凡是有盈利的国营大中型企业按 55% 税率计征所得税；第二步「利改税」从 1985 年 1 月 1 日开始，全面以产品税和资金税的分类税收方式规范国营企业和政府之间的关系。但是，两步「利改税」不仅混淆了国家作为政权代表和资产所有者代表，还因为税率过高等严重影响了企业积极性。于是，在首钢、二汽等企业的示范效应下，以及有关马胜利、关广梅、张兴让等企业家的宣传报道影响下，1986 年承包经营责任制又被重新重视。1987 年 3 月，六届全国人大五次会议的《政府工作报告》提出，在所有权和经营权适当分离的原则下实行承包经营责任制，承包经营责任制全面推行。1988 年国务院发布《全面所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，进一步规范承包经营责任制，1989 年企业承包经营责任制得到进一步完善。在这个阶段，还有两项改革取得进展，一是国有企业领导体制从 1984 年 10 月开始从党委领导下的厂长负责制转变为厂长（经理）负责制，并在随后几年不断完善；二是 1986～1988 年积极推进横向经济联合和企业集团组建。

虽然承包制在开始出现了「一包就灵」的现象，但由于它的不规范性和不稳定性，1989 年以后其弊端日益凸显，企业利润出现下降。1989 年以后整顿经济秩序成为经济工作的主基调，政府大力清理整顿公司、清理「三角债」。在这种背景下，国有企业改革中心更加强调所有权和经营权两权分离下的企业经营机制转变。在 1991 年 4 月全国人大通过的国民经济和社会发展的第八个五年计划中，明确企业经营机制转变的目标是实行政企职责分开，所有权和经营权适当分离，探索公有制的多种有效实现形式，建立富有活力的国营企业管理体制和运行机制。1992 年 7 月国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定了 14 项企业经营自主权。这个阶段，在具体探索企业经营机制转变中，一方面继续完善实施企业承包经营责任制，1990 年，第一轮承包到期预算内工业企业有 3.3 万多家，占全部承包企业总数的 90%，以此为基础，1991 年第一季度末开始签订第二期承包企业；另一方面积极探索租赁制、股份制等各种形式的经营机制转变模式，尤其是 1984 年 7 月北京天桥百货股份有限公司成立以来，股份制试点日益增多，1991 年全国已经有 3220 家股份制试点企业，1992 年底有 3700 家试点企业，其中 92 家在上海证券交易所上市。这为下一阶段建立现代企业制度奠定了很好的基础。

[1] 张卓元：《中国经济学六十年》，中国社会科学出版社，2011。

[2] 蒋一苇：《企业本位论》，《中国社会科学》1980年第1期；周叔莲：《关于蒋一苇同志的企业理论和企业“四自”的提法》，《经济管理》1996年第6期；陈佳贵：《从“企业本位论”到“经济民主论”——蒋一苇同志关于经济体制改革的主要学术观点介绍》，《经济体制改革》1989年第1期。

[3] 吕政、黄速建：《中国国有企业改革30年研究》，经济管理出版社，2008。

[4] 吕政、黄速建：《中国国有企业改革30年研究》，经济管理出版社，2008。

三 「制度创新」时期：1993～2002 年

第二个时期是 20 世纪 90 年代初至 21 世纪初，即从中共十四大到中共十六大的「制度创新」时期，大体上有 10 年左右的时间。1992 年 10 月中共十四大召开，会议正式确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993 年党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建设产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是我国国有企业改革的方向。这一时期，改革的主要任务是引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念，建立现代企业制度，通过国有经济布局与结构战略性调整，初步解决了整个国有经济部门如何适应市场竞争优胜劣汰的问题，改变了国有经济量大面广、经营质量参差不齐和国家财政负担过重的局面。

（一）理论研究

这个时期理论研究的主题已经从单纯的企业与政府关系逐步深入到国有企业内部制度和整个国有经济的功能定位，试图从现代企业理论和所有制理论出发分析国有企业的改革方向。一是深入研究所有制理论和社会主义市场经济的性质和实现形式，提出以公有制为主体、多种所有制共同发展，并引入混合所有制的概念。二是从整体上对国有经济的性质和地位进行了深入研究，提出调整国有经济布局和结构，从整体上搞好整个国有经济，增强国有经济在国民经济中的控制力，推进国有资本合理流动和重组，促进各种所有制经济公平竞争和共同发展。三是深入研究现代公司理论，对公司制的各种形式，包括无限公司、有限公司、股份公司、股份有限公司、上市公司等制度和规范进行了详细的研究，提出股份制是公有制的主要实现形式，国有企业应该积极推进股份制公司改革。四是对现代产权理论的深入研究，试图将现代西方产权理论与中国国有企业改革进行结合，围绕国有企业产权是否明晰、产权主体是谁、产权如何交易等一系列问题进行了长期、大量的研究，并引发了持续的争论。最终明确现代企业制度的第一个特征是产权明晰。2003 年党的十六届三中全会指出，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是完善基本经济制度的内在要求，是现代企业制度的重要基础。五是对现代公司治理和激励理论进行了深入探讨，逐步明确了现代公司治理结构的特征，以及在委托代理理论指导下，如何建立企业经营者的有效的激励约束机制，从而进一步指导国有企业公司化改制过程中建立有效的现代公司治理结构和激励约束机制，国有企业领导体制逐步从厂长负责制转向由股东会、董事会和经理会相互制衡的现代公司治理结构。六是对现代资本市场理论进行了深入研究，逐步构建多层次的资本市场，在国有企业兼并重组和破产中发挥了资本市场的相应作用。

（二）实践探索

这个时期国有企业改革围绕两条主线展开，一是基于「单个搞活」的思路从单一企业视角建立现代企业制度，二是基于「整体搞活」的思路从整个国有经济视角实施国有经济战略性改组。前者实践贯穿于整个时期，而后者主要从 1996 年以后开始全面展开。

1993 年十四届三中全会以后，国有企业改革实践转向以建立现代企业制度为主。1994 年 11 月国务院批准了 100 家企业开始现代企业制度试点，另外还有 2343 家地方企业进行试点。到 1997 年，100 家中有 93 家转为公司制企业，其中多元股东持股的公司制有 17 家。地方试点企业中 1989 家企业转为公司制企业，其中 540 家转为股份有限公司、540 家转为有限责任公司、909 家转为国有独资公司，这些公司制企业中 71.9% 的企业组建了董事会，63% 的企业成立了监事会，总经理由董事会聘任占 61%。1997 年党的十五大以后，中央又提出要用三年左右的时间在大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。根据国家统计局调查总队调查，到 2001 年底，所调查的 4371 家重点企业已经有 3322 家企业实行了公司制改造，改制企业中有 74% 的企业采用股权多元化形式，没有采用国有独资公司形式。[1] 1994～1997 年这个时期，除了积极推进公司股份制改造、建立现代企业制度外，国家还启动了一系列改革措施，包括城市优化资本结构试点、积极推进试点城市国有企业兼并破产，降低切换有债务、分离企业办社会职能，「减员增效」、实施下岗职工再就业工程，实施「三改一加强」（改组、改制和改造有机结合及加强企业内部管理），学习邯郸钢铁厂经验、提高管理科学化水平，探索国有资产管理有效形式、设立国有控股公司，进一步进行企业集团试点，「抓大放小」搞活国有小型企业，等等。自 1997 年开始，面对日益严重的国有企业亏损问题，中央实施国有企业三年脱困的改革攻坚战。围绕三年脱困，一方面对纺织、煤炭、冶金、建材等行业进行结构调整，另一方面 1999 年下半年国家开始全面推进「债转股」，以减轻企业债务负担、促进企业扭亏为盈。同时，深化养老、失业、医疗等社会保障制度改革和推进下岗职工再就业。

1995 年 9 月党的十四届五中全会、1997 年党的十五大、1999 年党的十五届四中全会都不断强调从战略上调整国有经济布局和抓大放小的方针，发挥国有经济的主导作用。十五届四中全会指出，国有经济需要控制的领域包括涉及国家安全的行业、自然垄断性行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。2002 年党的十六大，在坚持继续调整国有经济布局和结构的改革方向的同时，进一步明确关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，要由中央政府代表国家履行出资人职责。在这个方针指导下，国有经济布局和结构不断调整和优化，国有经济活力、控制力和影响力不断增强。同时，这些战略性调整也为下一步国有资产管理体制改革奠定了实践基础。

[1] 汪海波：《中国国有企业改革的实践进程（1997～2003年）》，《中国经济史研究》2005年第3期。

四 「国资管理」时期：2003～2012 年

第三个时期是「国资管理」发展时期，即十六大以后，以 2003 年国资委成立为标志到党的十八大召开的 10 年。这一时期国有资产监管体制取得了巨大突破，进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展时期，改革的主要任务是由国资委负责监督管理国有企业实现国有资产保值增值目标，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题。2002 年 10 月党的十六大提出了毫不动摇地巩固和发展公有制经济、毫不动摇地支持和引导非公有制经济，尤其强调继续调整国有经济布局和改革国有经济管理体制两项重大任务，整个时期在这两方面取得了积极进展。

（一）理论研究

这个时期，经济理论界围绕国有企业和国有经济改革问题进行了更加细致的研究，主要集中在以下几个方面。一是在所有制方面，对股份制进行了更加深入的研究，混合所有制经济日益成为一个重要的研究问题，对大力发展混合所有制经济、使股份制成为公有制的主要实现形式成为基本共识；二是在国有经济定位方面，围绕如何推进国有资本进一步集中于关系国家安全、国民经济命脉等重要的战略性领域进行了大量的研究；三是在国有资产管理体制方面，深入讨论了「多龙治水」的国有资产管理格局的问题，以及在国资委管人、管事和管资产相统一的新国资管理体制下，如何实现国资委有效监管国有资产与充分发挥企业积极性相结合；四是在垄断行业改革方面，对如何放松管制、提高垄断行业的市场竞争力以及推进电信、电力、铁路、民航等行业的改革重组等问题进行了理论和实证研究；五是在产权改革方面，针对产权改革尤其是经理融资收购等方式是否会引发国有资产流失，进而是否私有化进行了大争论，相关争论客观上延迟了产权改革的推进，但进一步规范了国有企业产权改革，完善了相关的法律法规。

（二）实践探索

按照党的十六大提出的改革方向，这个时期的国有企业改革的进展主要体现在以下几个方面。一是国有资产管理体制的重大变革。新的国有资产管理体制坚持了「国家所有、分级代表」的原则，中央和地方分别成立专门的国有资产监督管理机构履行出资者职能，管人、管事和管资产相统一，坚持政企分开、所有权和经营权分离，企业自主经营。2003 年 5 月国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，2006 年颁发《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》。到 2006 年底从中央到地方全部组建了国有资产监督管理机构，出台了 1200 多个相关监管规章和条例，涉及企业产权管理、企业资产和财务监督、企业负责人业绩考核和选聘薪酬制度、法律事务管理等各个方面。2007 年国务院下发《关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资本经营预算制度初步建立。二是国有经济布局和结构调整取得积极进展。一批特大型国有企业重组部分资产在国外上市，通过主辅分离和改制推进了一大批大中型企业重组。2006 年底国务院国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确了中央企业集中的关键领域和重组的目标。党的十七大进一步明确通过公司制股份制改革优化国有经济布局，随后国有企业进一步集中。到 2006 年全国国有工商企业数量为 11.9 万家，已经比 1998 年减少了一半。中央企业的数量已经从 2003 年的 196 家降低到 2012 年的 112 家。三是垄断性行业国有企业改革继续深化，几大垄断性行业形成了多家竞争的市场格局。例如，2002 年国家电力监管委员会成立，电力行业按照厂网分开、竞价上网的思路从国家电力公司分拆出国家电网、南方电网和五大发电集团；又如，2003 年 93 个机场归地方管理，国家民航总局的 9 大航空公司和服务保障企业联合重组为国航、南航和东航三大运输公司和三大服务公司，2007 年空管职能与行业监督职能分离。四是国有企业公司制股份制改革进一步推进，混合所有制经济已经有了长足发展。到 2012 年，我国工业企业中股份有限公司已经达到 9012 家，各类有限责任公司已经达到 65511 家，混合所有制工业企业数量占规模以上工业企业总数的 26.3%，资产占 44.0%，主营业务收入占 38.8%，利润总额占 41.8%。截止到 2012 年底，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业，已经占到总企业数的 52%。中央企业及其子企业控股的上市公司共 378 家，上市公司中非国有股权的比例已经超过 53%。地方国有企业控股的上市公司 681 家，上市公司非国有股权的比例已经超过 60%。[1]

[1] 中国社会科学院工业经济研究所：《中国工业发展报告（2013）》，经济管理出版社，2013。

五 「分类改革」时期：2013 年至今

以党的十八大召开为标志，国企改革进入了一个「分类改革」的全新时期。根据党的十八届三中全会精神，2015 年 9 月 13 日发布《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业被分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类三类。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制、混合所有制改革方案、公司治理机制以及国有经济战略性调整方向等，这个时期的国有企业改革应该以分类为基本前提。

（一）理论研究

在中国进入经济新常态的背景下，如何进一步推进国有企业与成熟市场经济体制的融合，理论界需要回答以下四方面重大问题。一是在社会主义市场经济体制中，国有经济应该有怎样的功能定位和布局？是否需要动态调整？二是与计划经济体制下单一国有制相比，市场经济体制下国有经济的主要实现形式是什么？尤其是国有企业主要以怎样的所有权结构形式存在？三是中国庞大的国有经济，在市场经济体制条件下应该建立怎样的国有经济管理体制？四是作为国有经济的主要微观主体的企业，在市场经济条件下为了保证自己的竞争力，应该具有怎样的治理结构和运营机制？以党的十八届三中全会通过的《决定》为导向，理论界在这四个问题上形成共识：关于国有经济的功能定位和布局，在明确坚持公有制主体地位、发挥国有经济主导作用的前提下，准确界定不同国有企业的功能，国有资本运营要服务于国家战略目标，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全；关于国有经济的主要实现形式，要积极发展混合所有制经济；关于国有经济管理体制，提出完善国有资本管理体制，以管资本为主加强国有资产监管；关于国有经济微观制度基础，要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运作、有效制衡的公司法人治理结构。这实质上明确了新时期中国国有经济改革的重大任务。通过这四项改革重大任务和具体的改革措施的推进，最终形成以「新型国有企业」为主的国有经济，这些「新国企」将适应新形势的发展要求，日益与市场在资源配置中发挥决定性作用的条件下的成熟社会主义市场经济体制相融合。

（二）实践探索

经过党的十八届三中全会以来的探索，国有企业改革的进展集中体现为 2015 年 9 月 13 日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的下发以及相应配套文件的陆续发布，逐步形成了以《指导意见》为中心、以其他政策文件为配套的「1+N」的政策体系（见表 1），这意味着新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立。同时，各领域国有企业改革向纵深探索。

表 1 十八届三中全会以来国有企业改革的指导文件（「1+N」体系）列举

资料来源：余菁、黄群慧：《新时期全面深化国有企业改革的进展、问题与建议》，《中共中央党校学报》2017 年 10 月。

第一，国有企业功能界定与分类工作正式启动。2015 年 12 月，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台，与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》于 2016 年 8 月颁布。各地方政府普遍开展了对国有企业的功能界定工作，并积极研究制订和出台国有企业分类监管办法。第二，中央企业结构调整与重组逐步展开。党的十八大以来，国资委通过强强联合、优势互补、吸收合并、共建共享，推动了对 28 家中央企业重组整合，国资委监管的中央企业已经调整到 99 家。2016 年下半年，按照国务院的要求，中央企业内部压缩管理层级的改革有所提速，按计划将完成 3 年减少 20% 的法人单位数的总体目标，大多数央企管理层级由目前的 5～9 层减至 3～4 层。第三，国有资产监管体制改革稳健前行。国务院于 2015 年 10 月印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，对推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、提高国有资本配置和运营效率、协同推进相关配套改革提出原则性的要求。时隔一年半，又发布了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确了国资监管事项，迈出了从以管企业为主的国资监管体制向以管资本为主的国资监管体制转变的重要一步。此外，还推进一批国有资本投资运营公司试点，这些试点公司在战略、集团管控与业务板块授权等方面做了有益的探索。第四，混合所有制改革有序推进。2015 年 9 月，国家发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。2016 年，先后出台了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。截至 2016 年底，中央企业及其下属企业混合所有制企业占比将近 70%，省级国有企业及其下属企业混合所有制企业占比达到 47%。石油、电力、电信、军工等重点行业和领域均有个案式的改革探索。2017 年 9 月中国联通混合所有制改革方案正式实施。第五，现代企业制度日趋完善。首先，国有企业党建工作持续发力，中央企业全部开展了集团层面章程修订工作，实现了党建工作要求进章程。其次，新近颁布的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出，到 2017 年底，国有企业公司制改革基本完成；到 2020 年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会。目前，102 家中央企业中已有 83 家建立了规范的董事会；88% 的省级国有企业已经建立了董事会，外部董事占多数的企业占比 13.1%。最后，国资监管部门向建有规范董事会的国有企业，陆续下放发展决策权，经理层成员选聘权、业绩考核权和薪酬，职工工资分配，重大财务事项等重要权限，有助于促进这些企业加快完善市场化经营机制的步伐。

六 国企改革下一步：破解「行之惟艰」

党的十八大报告为新时期国企改革指明了方向，十八届三中全会进一步为国企改革描绘出完整、详细的蓝图，2015 年 9 月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及相应配套文件又为推进国企改革奠定了政策体系基础，国企改革下一步关键是基于指导思想、改革蓝图和政策体系实质推进。但是，这并非易事。正如《尚书·说命中》所言：知之非艰，行之惟艰。当前，在实质推进国企改革过程中，还有几个问题造成国企改革「执行难」。一是国企改革的目标有待进一步明确。虽然十八届三中全会已经明确了国企改革的目标，但是现阶段又有一些反复，因此需要进一步地明确。从社会「可获得感」角度来看，国企改革的目标不仅是国有企业自身做大做强做优，还包括给整个经济创造公平竞争的环境。只有深化国有企业改革的目标，进行国有经济战略性调整，才可以给整个经济创造公平竞争的环境。二是国企改革的路径有待进一步「上下结合」。改革开放成功的一个重要经验就是，任何一项改革都是由上到下、由下到上，上下相结合地推动。十八届三中全会已经确定了国有企业改革的整个框架和目标，但是在两年多的改革推进中，上下结合得并不够，推进的力度也不是很快。要做到国企改革上下结合，则需要上面有框架，下面有试点。试点的前提是允许企业放开地进行探索，设立容错机制。但是现在看来，国有企业改革并没有真正建立起容错机制。三是国企改革的动力机制有待进一步平衡。也就是说，国企改革推进的激励机制和约束机制不太平衡。在企业层面，推进改革的激励机制还有待进一步完善，在激励和约束并不对称时，改革是很难推行下去的。四是国企改革的试点有待进一步系统化。央企层面推出「十项改革」试点，但是每个企业都只是进行单项试点，缺乏系统性。任何企业推行改革，都应该是综合性的，只进行单项改革试点无法说明这项改革是否成功，企业发展好坏都不可能是某一项改革试点的结果。要破解国企改革的「执行难」，下一步推进国企改革应该注意以下问题。

一是必须以对每家国企进行分类并向社会公布为前提。如果说这个新时期改革阶段与前三个阶段有什么重大区别的话，那应该是新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的。一方面，在实践层面，由于国有企业功能定位不清，面临着营利性和公益性的「使命冲突」，使得企业无所适从，经营管理行为存在扭曲，而且无论国企是否盈利都会有来自社会的指责声音；另一方面，从理论层面，也需要明确具体国有企业在我国社会主义市场经济中的基本定位和作用。实际上，没有对国企进行功能分类，成为当前制约进一步深化国有企业改革的关键问题。只有对国有企业进行分类，才能实质推进十八届三中全会提出的各项改革任务，也就是说基于功能定位和使命要求对国有企业进行分类是其他国有企业改革任务的基本前提。根据中央关于国有企业改革指导意见，国有企业可以分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。由于现有的国有企业大多是三类业务混合，因此需要推进国有资本战略性调整来实现企业功能定位和分类，具体需要通过建立以管资本为主的管理体制，利用国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类平台实现国有资本合理流动，来保证国有企业动态地实现其功能定位。这个过程本身又是与推进混合所有制改革相结合的。在具体监管过程中要针对不同类型企业建立不同的治理机制，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同监督管理机制，从而实施更加精准有效的分类监管。因此，实质推进国有企业改革，必须首先对每家国有企业进行功能定位和类型确定，并向社会公布，这是当前国有企业改革的当务之急。

二是必须坚持整体协同推进的原则。新时期深化国有企业改革是一项复杂的系统工程，实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组，还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制，以及进一步完善现代企业制度，这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中需要注意其系统性、整体性和协同性。例如，构建以管资本为主的管理体制，就要注意与国有经济战略性重组、深化垄断行业国有企业改革相协调。以管资本为主加强国资监管，最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资、运营公司。这需要通过行政性重组和依托资本市场的兼并重组相结合的手段，将分散于各个行业、各个企业的众多国有资产的产权归为这些国有资本投资、运营公司持有，这也是一个国有资本布局战略性调整的过程。因此，改组组建国有资本投资、运营公司是要与国有企业兼并重组协同推进的。企业兼并重组的意义，一方面在于通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进资本合理流动和实现保值增值；另一方面也可以通过开展投资融资、产业培育和资本整合等方式，推动产业集聚和转型升级、优化资本布局结构，而这正是改组组建国有资本投资、运营公司的目的所在。现在不断出现一些中央企业重组案例，但没有与改组组建国有资本投资、运营公司相结合，属于单方面推进，将来还会面临再次重组的可能性。不仅如此，在改组组建国有资本运营、投资公司过程中，还需要综合考虑到建立有效市场结构的需要，要注意到改革政策与竞争政策的协同。国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好，也不是越多越好，否则不是造成国有企业垄断就是造成过度竞争。国有企业兼并重组和国有资本布局调整要有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，有利于化解当前经济运行的突出矛盾——产能过剩问题。因此，推进国有企业改革的整体协同原则，要求在推出「1+N」系列国有企业改革政策体系的同时，根据经济新常态的要求，对国有经济布局有一个整体规划，以利于指导国有企业改革的整体协同推进。即使在国资委开展的十项国企改革试点的过程中，各项试点也不应该是对一个企业单向推进。对于试点企业而言，单独只进行某项改革试点，即使说企业绩效得到改善，这种改善实际上也很难说是由于该项改革取得的效果。因此，每个试点企业都应该进行综合改革试点。

三是推进国有企业改革要寻求重点领域进行突破。在整体协同推进国有企业改革过程中，有两个领域的国有企业改革的突破是至关重要的，一是煤炭、钢铁等产能过剩行业的国有企业改革，二是石油、电信、电力、民航、铁路等具有自然垄断性行业的国有企业改革。这不仅是因为这两类行业国有企业改革是当前社会关注的重点，更是因为这两类行业国企改革对营造公平的竞争环境、支持新常态下我国经济发展具有重大意义。对于第一类行业，其改革涉及化解产能过剩、处置「僵尸企业」和国有经济在这些行业的逐步退出等难点和重点问题，这些问题也是供给侧结构性改革的关键任务，这些任务能成功推进，在很大程度上决定了国有经济布局的优化和整体经济结构的转型升级，具有全局战略意义。第二类行业，虽然具有一定自然垄断性，但并不都是具有自然垄断性的，自然垄断性主要体现在行业中网络环节。这些行业的改革，除包括网络环节外整个行业对非国有企业的开放，也涉及这些行业国有企业战略重组和混合所有制改革等，旨在形成自然垄断性行业的主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。这类行业大多是基础性行业，对整体经济效率影响巨大。这些改革能否成功推进，对是否形成市场经济公平竞争的环境以及降低下游产业成本、发展实体经济等具有决定性的作用。因此，这两类行业取得突破，是新时期国企改革得到实质推进的基本标志，虽然问题复杂和困难巨大，但必须下决心积极推进，否则无法表明新时期我国已实质推进了国有企业改革。

四是要以深化政府机构改革来构建国企改革动力机制。当前我国国企改革政策的「四梁八柱」都已经具备，但缺乏执行和实质推进，而执行的障碍在于政府行政体制改革相对滞后，政府机构改革亟待深化，「组织跟着战略走」，改革战略的执行和推进需要政府组织架构的完善甚至重构。因此，深化行政体制改革是当务之急。只有通过深化行政体制改革，国资委把权力下放至国有资本运营公司和国有资本投资公司，摆脱政府急、企业不急局面，才能真正建立企业自主改革的动力机制和容错机制。

五是要克服一些「知行误区」，积极推进混合所有制改革。必须认识到，混合所有制企业是「新国企」的主体。自党的十八届三中全会提出「积极发展混合所有制经济」以来，虽然混合所有制改革已经有了日趋完善的政策体系，实践推进也有了积极进展，但是，无论是在理论认知层面，还是在实践操作层面，还存在这样那样的「误区」[1] ，例如将混合所有制改革等同于股权多元化改革，只强调多个法人持股，没有认识到混合所有制改革一定是不同性质的持股方的多元持股；又如，将混合所有制改革等同于国有资产流失，甚至等同于私有化，从而反对混合所有制改革，实际上国企混合所有制改革并不必然带来国有资产流失，关键在于程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。如果操作流程和审批程序规范、国有资产定价机制健全、第三方机构作用得到很好发挥、审计纪检及内部员工等各个方面监管到位，完全可以做到守住国有资产不流失的「红线」和「底线」。在具体推进混合所有制改革中，要不断探索完善法律制度，以法律制度建设为前提，重视构建有效的公司治理结构。

[1] 黄群慧：《破除混合所有制改革的八个误区》，《经济日报》2017年8月4日。

结语

中国国有企业改革即将走过 40 年的历程，经过 40 年的理论研究和实践探索，中国国有企业改革与发展取得了辉煌的成就，造就了一大批「新国企」。2017 年世界 500 强企业中，中国大陆企业已经达到 109 家，其中多半属于国有企业，中央国资委监管企业达到 48 家。但是，这些企业很难说是真正的世界一流企业。为了与成熟社会主义市场经济体制要求相适应，中国国有企业改革还需要进一步深化。经过 40 年的历程，我国国企改革已经积累了丰富的经验，中国创造性地将马克思主义基本原理与国企改革发展实践相结合，同时有选择性地学习借鉴国外理论和经验教训，形成了中国特色的渐进式国企改革方法论。[1] 我们可以相信，随着未来中国国有企业改革的深化，中国将出现一批世界一流的「新国企」，这些「新国企」将会为实现伟大的中国梦做出重大的贡献。

[1] 黄速建、黄群慧、王钦、肖红军：《中国国有企业改革三十年回顾与展望》，载陈佳贵主编《中国国有企业改革三十年》，中国财政经济出版社，2008。