12改革时期社会保障制度演变

改革时期社会保障制度演变

郑功成 [1]

导读：在中国的改革开放进程中，社会保障改革既构成了整个改革事业的重要组成部分，同时也是维系整个改革事业顺利进行，进而保障基本民生和不断增进人民福祉的基本制度保障。中国社会保障改革的路径，即是由国家 ─ 单位保障制向国家 ─ 社会保障制发展。[2]

近 40 年间，中国成功地采取了一种综合性策略，使经济改革和社会保障变革相辅相成，在持续释放经济增长潜力的同时，通过对传统社会保障制度全面而深刻的变革使人民福利得到不断发展。中国的发展道路及已经取得的成果，证明了社会保障与经济发展可以共同发展。

当然，中国新型的社会保障体系还面临着诸多挑战，还需要通过深化改革和更为科学的顶层设计才能走向完善，但已经取得的巨大成就，足以表明中国的社会保障改革与发展是当今世界一个富有成效的案例。

[1] 郑功成，中国人民大学教授，全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会委员，民盟中央副主席，中国社会保障学会会长。长期从事社会保障、灾害保险、慈善公益及与民生相关领域的研究。

[2] 郑功成：《中国社会保障改革与发展》，《光明日报》2012年11月20日。

一 引言

一般而言，社会保障是国家面向全体国民、依法实施的具有经济福利性的各项生活保障措施的统称，是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。在中国，完整的社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置（或军人保障）四大系统及与之相关的商业保险、慈善事业等构成。其中，社会救助旨在免除国民生存危机，保障基本生活，它被看成是政府的当然责任；社会保险构成社会保障体系的主体，旨在解除劳动者的后顾之忧，增进劳工福利，它建立在劳资分责、政府担保的基础之上；社会福利则是通过相关服务让老年人、儿童、妇女、残障人士等群体分享国家发展成果的基本途径。在这一体系中，养老保险、医疗保险、低保制度和养老服务、儿童福利等构成了支撑整个社会保障体系的基本骨架。

中国社会保障制度始建于 20 世纪 50 年代初期，在 20 世纪 80 年代中期伴随经济体制改革进入全面而深刻的制度变革时期。改革开放前的社会保障制度与计划经济体制相适应，制度安排具有典型的国家负责、单位（集体）包办、板块结构、全面保障、封闭运行等特征。这种传统的社会保障体制不仅与自由竞争、优胜劣汰的市场经济体制严重不相适应，而且因为丧失了「长生不死」的组织依托和终身制「铁饭碗」而无以为继，导致劳动者（并波及家属）的福利权益难以实现，因而必须改革。然而，无论是经济体制改革还是社会保障制度改革，都会改变传统的利益格局，从而始终充满着各种风险。为了避免社会保障制度激烈变革可能导致的社会风险，中国采取了与经济改革相似的渐进改革方式，经历了从被动变革到主动变革、从自下而上到自上而下、从试点先行与单项推进到中央政府顶层设计与全面推进、从服务并服从于经济改革到独成体系地影响、维系和促进社会公正与经济发展的转变过程。经过 30 多年的制度变革，中国的社会保障体系已经从总体上完成了制度转型，即从计划经济时代的国家负责、单位包办、全面保障、板块结构、封闭运行式的社会保障制度转换成了政府主导、责任分担、社会化、多层次化的新型社会保障体系，实现了从国家—单位保障制到国家—社会保障制的转型。[1]

进入 21 世纪后，特别是 2008 年美国次贷危机爆发后，党中央和国务院在 2009 年决定加快社会保障发展步伐，并通过持续加大财政投入，迅速促使社会保障全面发展。近几年来，养老保险制度实现全覆盖，全民医保目标基本实现，低保制度实现了应保尽保，包括保障性住房建设、养老服务、残疾人保障、儿童福利等在内的其他福利制度也在改革和发展。社会保障在经历从被动地应对贫困问题与社会风险的体系转化为主动地将国家经济发展成果重新分配给有需要的人并惠及全民的过程中，事实上已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。[2] 中国社会保障改革与发展所取得的巨大成就，不仅使全体人民的福利水平与民生质量得到了大幅度提升，也对世界社会保障发展做出了重要贡献。国际社会保障协会秘书长康克乐伍斯基曾指出：「如果不算中国，全世界社保覆盖面只有 50%，算上中国就达到 61%，中国对世界社会保障的贡献是巨大的，为其他国家做出表率。」[3] 2016 年 11 月 17 日，国际社会保障协会将「社会保障杰出成就奖」授予中华人民共和国政府，以表彰中国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中取得的卓越成就。[4]

[1] 郑功成：《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》，人民出版社，2008，第3～4页。

[2] 郑功成：《中国社会保障发展总报告——“十二五”回顾与“十三五”展望》，载郑功成主编《中国社会保障发展报告·2016》，人民出版社，2016。

[3] 《中国政府获国际“社会保障杰出成就奖”》，《人民日报》2016年11月19日。

[4] 国际社会保障协会会长埃罗尔·弗兰克·斯杜威(Errol Frank Stoové)向中国人力资源和社会保障部部长尹蔚民颁发授予中国政府的“社会保障杰出成就奖”。参见国际社会保障协会（ISSA）官网以及? v=GIhKw6z_QEM可获取更多信息。

二 社会保障改革的背景与基本线索

作为举国上下乃至整个世界关注的一个焦点，中国社会保障改革有着异常复杂的时代背景与影响因素，同时又是全面而深刻的变革。一方面，中国自 20 世纪 80 年代前后进入改革开放与社会转型时期，思想解放运动在守旧僵化与开拓创新、「左」与「右」的激烈碰撞中前行，高度集中的计划经济体制与充分利用市场机制的新经济政策在激烈较量中此消彼长，在发展生产力的强大牵引下，传统的城乡分割分治并具有平均主义色彩的利益格局，逐渐演变成按照生产要素分配的新格局，地区之间、城乡之间、社会分化中形成的不同群体之间因利益分化而呈现出来的差距、失衡，等等，这些都决定了社会保障不可避免地成为利益分配格局调整的一个焦点。在城镇，经济体制改革要求国有企业必须成为自主经营、自负盈亏并平等参与市场竞争的市场主体，原有的单位保障便不再具有可行性；在农村，家庭联产承包责任制的全面推行，使寄托在集体经济之上的合作医疗与五保制度等失去了依托。因此，经济体制的变革使原有的社会保障丧失了原有的组织基础与经济基础，制度外部的原因直接促使制度变革。同时，原有的社会保障制度也存在着诸多缺陷，如城乡分割、板块结构等固有特征，既损害了制度的公正性，也严重地束缚了劳动力的自由流动与优化配置，从而必须进行结构性调整与优化。这种制度内外的双重挤压，迫使改革必须进行，它也决定了社会保障改革必然会超出这一制度变革可以控制的范围，在改革实践中往往要受制于许多外在因素。[1]

另一方面，中国的社会保障改革是针对计划经济时代形成的一整套社会保障制度进行的全面而深刻的变革。近 40 年间，包括养老金制度、医疗保障制度、社会救助制度及各项社会福利事业等均处于改革与发展过程中，现行社会保障体系虽然局部还残留有传统体制的一点痕迹，但总体上均实现了制度革新。从社会保障观念到制度结构、责任承担方式、财务模式以及与其他政策系统的关系，都因改革而发生了重大变化，中国在改革发展中重塑了整个社会保障制度体系。在责任分担方面，从过去国家负责、单位包办转化成政府、企业、个人等多方责任分担，非缴费型制度安排转向了以缴费型制度（社会保险）安排为主、辅之以社会救助等非缴费型制度；在制度结构方面，由单一层次、封闭运行的制度安排逐渐发展到多层次的社会化制度安排；在制度设计方面，基本养老保险采取了社会统筹与个人账户相结合的财务机制，为世界养老保险制度改革与发展提供了一种新的尝试，等等。由此可见，中国社会保障制度的变革，确实全面而深刻地改变了原有的社会保障制度及与之密切相关的利益分配格局与分配方式，这在世界社会保障史上是过去不曾有过的，也是未来不可能再现的，堪称人类社会保障史上空前绝后的伟大改革实践。[2]

从总体上看，中国社会保障改革与制度变迁可以划分为五个阶段：1978～1985 年是改革准备阶段；1986～1992 年是强调为国有企业改革配套的阶段；1993～1997 年是作为市场经济体系支柱之一的阶段；1998～2008 年是作为独立于企事业单位之外的一项基本社会制度加以建设的阶段；2009 年以来则是从长期试验性改革走向成熟、定型的制度安排的阶段。[3]

（一）社会保障制度变革前的准备（1978～1985 年）

在这一阶段，社会保障领域发生了多起重要事件，它虽然不能与后来的社会保障制度改革相提并论，但确实为此后的社会保障改革做了相应的准备。

在法律制度方面，1978 年 3 月 5 日五届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（修正案），在第 48、49、50 条分别对劳动者的福利、养老、疾病医疗或者丧失劳动能力的物质帮助以及对残废军人、烈士家属等的生活保障问题做出了原则规定；1982 年 12 月 4 日五届全国人大五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》（修正案），在第 43、44、45、46、48、49 条对公民社会保障权益有相当广泛的规范。1978 年 5 月国务院颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》等行政法规，对于恢复在「文化大革命」中被破坏了的退休养老制度起到了重要作用；1980 年 10 月，国务院颁布《关于老干部离职休养的暂行规定》，一种待遇特殊的退休制度——离休制度由此确立。1984 年 10 月 20 日，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，更是成为推进经济体制改革的重要文献，继农村家庭联产承包责任制改革后，城镇正式步入经济体制改革时期，它从根本上触动了传统的国家—单位保障制的经济基础，也动摇着赖以支撑国家—单位保障制的行政体系和单位组织结构，从而使社会保障制度变革成为必要。

在组织措施方面，1978 年国务院重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障事务；劳动部门的工作亦开始恢复正常。这是非常重要的组织措施。民政部恢复后，迅速治理主管领域的混乱局面，在 20 世纪 80 年代中期更是高举社会保障的旗帜，成为当时推进社会保障制度建设与改革的重要力量。劳动部门恢复正常工作后，亦紧密关注着全国劳动领域的变化与原有的劳动保险在实践中遭遇到的问题。

由于经济体制改革的推进，在原有的单位保障制下，部分老国有企业日益难以承受职工医疗费用负担与养老负担，导致在岗职工与退休职工的社会保障权益受损；而新成立的国有企业在这方面的负担轻松，新老企业之间在收益分配与职工福利方面的差距随之出现。因此，一些国有企业开始尝试让职工分担部分医疗费用（这实际上是后来建立缴费型医疗保险制度的原始试验），一些地区对某些行业（如纺织等）的退休费用进行统筹（这实际上是单位负责包办的退休金制度走向社会化的社会养老保险制度的原始尝试），这些试验揭示了原有的国家—单位保障制确实已经难以为继了，需要寻找新的出路。

综上，经历「文化大革命」后，1978 年国家进入新的历史时期。此前，1969～1977 年是国家—单位保障制重心向单位转移并持续扩张的时期。在 1978～1985 年，仍然维持并巩固着这种单位包办的制度模式，这一时期所做的工作虽然有所改进，但主要还是为了解决历史遗留问题和恢复被「文化大革命」破坏了的退休制度等，尽管个别地区在劳保医疗中让职工自负部分费用、个别地区尝试退休费用行业统筹，但这些试验并未触动国家—单位保障制的根本。可见，1978～1985 年，传统的国家—单位保障制的实质及其以单位为重心的格局一直没有改变，这一时期还不能算是进入了社会保障改革年代，只能算是改革前的准备阶段，其意义主要体现在社会保障的组织体制得到明显强化，国家着力恢复社会保障制度的秩序，同时伴随着改革开放发现了原有制度的缺陷与问题，以及与新时期经济社会发展的不适应性等，并进行了十分有限的自发性改进试验，从而可视为社会保障制度正式进入改革时期的准备阶段。

（二）为国有企业改革配套，新制度缓慢生长（1986～1992 年）

随着 20 世纪 80 年代中后期城镇经济改革步伐的加快，整个社会经济结构也发生了越来越大的变化，包括国家—单位保障制在内的各种与计划经济相适应的制度安排，均面临着改革的要求与任务。如果全面考察中国改革开放以来重要的社会保障政策法规文献，以与社会保障直接相关的重大事件或者重大政策变异（而不是以这种政策的实施结果）作为评判的标志，就可以发现，1986 年前的社会保障政策变革的真实目的只是延续原来的国家—单位保障制，1986 年后才真正出现了社会保障制度进入重大变革时期的明显迹象，社会保障制度确实从此发生了根本性的变化。因此，1986 年是中国社会保障制度真正进入转型时期即由国家—单位保障制迈向国家—社会保障制的标志性年份。能够支撑这一结论的依据有三。

（1）1986 年 4 月 12 日，第六届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》作为中央政府的施政大纲，不仅首次提出了社会保障的概念，而且单独设章阐述了社会保障的改革与社会化问题，社会保障社会化作为国家—单位保障制的对立物被正式载入国家发展计划。

（2）1986 年 7 月 12 日，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。前者不仅明确规定国营企业用劳动合同制取代计划经济时代的「铁饭碗」，而且规定了合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业与个人分担缴纳保险费的义务；后者虽然在当时并未成为真正有效的失业保险制度安排，但它确实是为了满足国有企业破产和职工失去工作时对失业期间生活保障的需要，并希望借此推进劳动力的市场化和人的社会化，从而具有明显的制度重构与制度创新的象征意义；上述两个法规是中国社会保障制度发生根本性变革的关键性标志。

（3）1986 年 11 月 10 日，劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金（这实际上是后来建立的社会保险制度所确立的用人单位与个人缴费制），它意味着国家在承认经济结构多元化的条件下对劳动者社会保障权益的维护，并开始消除非缴费型社会保障制度及其单位化的烙印。

综上，国家在这一阶段提出了社会保障社会化原则，并通过中央政府的推动不断取得进展，国家责任得到了适度的控制和调整，改变单位包办社会保障事务的做法成了这一制度改革中的重要内容，个人亦开始承担有象征意义的缴费责任等，这些变化预示着国家—单位保障制走到了尽头，社会保障社会化开始替代社会保障单位化，从而可以理解为新型社会保障制度开始生长。

上述重大事件均与国有企业改革尤其是国有企业的劳动体制改革密切相关，它一方面标志着原有的国家—单位保障制开始被摒弃，另一方面不可避免地使社会保障改革打上深厚的为国有企业改革配套的烙印。因此，第一阶段社会保障改革的重点，总体上是为国有企业改革配套和缓解贫困地区的乡村贫困问题，但单纯强调为国企改革配套亦使城镇社会保障制度改革目标走向片面化，原有的社会保障制度在延续，新制度的因素在相对被动的条件下生长。

（三）为市场经济服务，制度急剧变革（1993～1997 年）

这一阶段以 1993 年 11 月 14 日中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为主要标志，它确立了中国经济改革的目标模式是社会主义市场经济体制，社会保障制度被确定为市场经济正常运行的维系机制，社会保障被界定为市场经济体系的五大支柱之一，明确要求「建立多层次的社会保障体系」，并规定了「社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障」及「城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合」。中国社会保障社会化以及以「社会统筹与个人账户相结合」为代表的个人责任回归，自此成为改革中追求的主要目标，并越来越多地体现在这一阶段的社会保障政策实践中。不过，原有的社会保障制度亦未明确宣布废除，因此，这一阶段是国家—单位保障制和国家—社会保障制双轨并存、此消彼长的时期。

1994 年，国务院先后颁布《农村五保供养工作条例》《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000 年）》《关于深化城镇住房制度改革的决定》等，并批准国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》，选择江西九江市、江苏镇江市开展医疗保险制度改革试点，在城市开始推进职工基本医疗保险制度建设，医疗社会保险开始取代国家—单位保障制下的公费医疗与劳保医疗。这一年不仅完善了农村五保制度，全面推进了农村扶贫工作，更重要的是中央政府直接推进职工医疗保险改革试点，住房体制改革亦进入了全面实施阶段，公积金制度开始建立。

1995 年 3 月 1 日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式，职工基本养老保险制度在全国范围内实行统账结合模式，但因中央政府同时公布两个有巨大差异的方案并允许各地自由选择及修正，导致这一制度迅速沦为地区分割状态，并留下了严重的后遗症。1997 年 7 月 16 日，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人账户相结合制度模式自此走向统一。同年 9 月 2 日，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。劳动部、民政部等部委亦发布了一系列规范性政策文件，推进各项社会保障制度改革。

综上，这一阶段的社会保障改革随着市场经济改革的步伐加快而加快，它体现了为市场经济改革服务、以养老保险改革和医疗保险改革为重点、急剧变革与全面变革等特色。这些变革推进了社会保障改革朝着责任分担、社会化的方向发展，但也因效率优先的取向和过分强调个人责任回归，留下了一些严重的后遗症。当时，全国有数以百万计的离退休人员不能按时足额领到自己应当获得的养老金，失业、下岗职工缺乏基本生活保障，一些单位不能报销职工医疗费用，各地均出现在党委、政府办公楼前静坐申诉的群体性事件。在制度信用受到损害的同时，舆论宣传亦过分夸大了社会保障改革的自我负责的取向，加上理论学术界对社会保障尤其是福利国家和传统社会保障制度的片面批评与抨击，导致城乡居民的生活安全感急剧下降，对未来发展的信心严重受挫，居民消费一度陷入低迷状态，对国民经济发展与社会稳定均造成一些不良的后果。

（四）建立独立于企事业单位的社会保障体系（1998～2008 年）

1998 年是中国社会保障改革进程中一个特别重要并且取得重大实质性进展的年份。从 1998 年开始，社会保障逐渐摆脱了被动地为国有企业改革配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度并进入全面建设时期，国家—社会保障制的特色日益明显地得到体现。

其主要表现有以下四点。一是 1998 年 3 月新一届中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制。二是在中央政府的强力推进下，「两个确保、三条保障线」作为各级政府的重大责任与使命得到贯彻落实，即确保离退休人员按时足额领到养老金，确保下岗人员足额领到下岗职工基本生活保障金，同时对养老保险实行「收支两条线」，并推进最低生活保障制度在全国范围内的试点。这些重大措施的出台与实施，表明中国社会保障改革与制度建设开始恢复其维护社会公平的本来面目，公平、正义、共享的核心价值取向逐渐得到体现。三是养老保险的行业统筹被取消，条块分割的现象得到纠正。四是社会保障从此全面走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、管理服务社会化，成为改革旧的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标等。与中央政府的强力推进相适应，各级政府自此开始承担社会保障尤其是社会保险改革、社会救助改革的财政责任，完全扭转了以往政府不愿为改革付出相应成本的做法，这是中国社会保障改革与制度建设进入全面变革与建设时期的重要保障。

1999 年，九届全国人大常务委员会第十次会议通过《公益事业捐赠法》；同年，国务院先后颁布《失业保险条例》《住房公积金管理条例》《城市居民最低生活保障条例》；中共中央、国务院还专门发出《关于转发〈国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议〉的通知》，明确规定提高三条保障线的水平，增加离退休人员的养老金。国务院办公厅也发出了《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》。劳动和社会保障部、民政部、财政部联合发出《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》等。尤其是《城市居民最低生活保障条例》的颁行更具有特殊意义，它首次从法规层次上确立了困难居民的生活救助权，还有继续推进「两个确保、三条保障线」工作。2000 年的重大进展是国务院于 12 月 25 日发出《关于印发〈完善城镇社会保障体系试点方案〉的通知》，同时附有《完善城镇社会保障体系试点方案》，并决定自 2001 年起在辽宁全省试点，自此揭开了社会保障由单项改革向综合改革推进的序幕。

2003 年建立了城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，同时有力推进企业退休人员社会化管理服务工作，中央财政开始直接出面推进新型农村合作医疗试点。因此，2003 年在退休人员社会化服务、新型农村合作医疗与社会救助方面均取得了新的突破性进展。2004 年社会保障制度首次明确载入《宪法》，中央政府首次发布《社会保障白皮书》并强化了劳动保障监察工作，它表明社会保障改革与制度建设在稳步推进。2005 年的重要进展是下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨，以及对职工基本养老保险制度的进一步完善，做实个人账户试点扩大，城市医疗救助制度基本建立。2006 年的重要进展是国务院颁布新的《农村五保供养工作条例》，农村五保制度实现了由农民供养向财政供养的重大转变。2007 年的重要进展包括开展城镇居民基本医疗保险试点、全面推进农村最低生活保障制度建设以及解决城镇住房困难户的问题等。2008 年最重要的进展是中央政府机构调整，即组建人力资源和社会保障部，将对劳动者的社会保险管理纳入一个行政部门，同时调整了民政部内设机构及其职能，更能够适应社会救助与社会福利及慈善事业的发展需要；同时，新型农村合作医疗全面快速推进，城乡义务教育完全实现免收学费杂费，还有残疾人保障事业在立法与政策上获得重大突破。

综上，1998～2008 年是各项社会保障改革与制度建设取得实质性进展的时期，它不仅确立了这一制度的公平价值取向与全面协调发展的建制理念，而且国家财政投入逐年加大，中央政府开始主导全国的社会保障改革，从而实现了从自下而上到自上而下、从自发变革到自觉变革、从被动配套到主动建设、从单项推进到综合推进、从双轨并存到全面建设新制度的转变。在这一时期，社会保障已经不再单纯地为经济改革服务，而是为整个社会经济协调稳定发展服务，并成为独立的社会制度安排，包括社会保险、社会救助、社会福利在内的整个社会保障制度的规范性建设和管理、服务社会化均取得了显著的进展，被新制度覆盖的城乡居民大幅度增长，保障功能大幅度提升，国家—社会保障制的体系框架基本形成，它替代国家—单位保障制已经成为显著的事实。正是由于这一时期社会保障改革取得了巨大成就，国有企业改革才能够顺利进行，社会保障的信誉才得以逐渐恢复，国民对生活及未来的信心才得以回升，国民经济才得以持续快速发展。

（五）从长期试验性改革走向成熟、定型发展阶段（2009 年以来）

2008 年美国次贷危机引发的世界经济危机，给中国出口导向型经济带来了很大的负面影响，但也促使中国加快了经济发展模式转型升级步伐，同时，很快在各方面达成了必须加快发展社会保障步伐并借此提振居民消费，进而刺激国民经济增长的共识。在这一背景下，一系列重大的社会保障政策出台并得到贯彻。[4]

2009 年 1 月 21 日，国务院常务会议通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009～2011 年深化医药卫生体制改革实施方案》，明确在 3 年内投入 8500 亿元资金推进医疗卫生与医疗保险制度建设，全民医保开始成为国家目标；6 月，住建部、国家发改委、财政部等联合发布《2009～2011 年廉租住房保障规划》，计划用 3 年时间基本解决 747 万户城市低收入困难家庭的住房问题，国家为此投入 9000 亿元资金；9 月 1 日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始为农民建立养老保险制度，从而向全民年金的目标迈出了最为关键性步伐。因此，2009 年中国社会保障改革进入了全面推进、全面发展的新时期。

2010 年 10 月 28 日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，这是中国社会保障制度从长期试验性改革时代走向成熟、定型发展阶段的关键性标志。这一法律不仅规范了我国社会保险制度的基本内容，而且事实上规制了我国要建立的是以权利与义务相结合的社会保险为主体的新型社会保障体系，因为法律规定的养老保险、医疗保险的覆盖范围超越了劳动者特别是正规就业劳动者的范畴而向全民扩展。同年，国务院颁布了《自然灾害救助条例》，首次将救灾工作纳入法制化轨道；国务院还发布了《关于试行社会保险基金预算的意见》《关于修改〈工伤保险条例〉的决定》，国务院办公厅转发了《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系指导意见的通知》。

2011 年 7 月 1 日，《社会保险法》在全国范围内正式实施，同一日国务院决定启动城镇居民养老保险试点。

2012 年 4 月 27 日，第十一届全国人大常委会第二十六次会议制定了《军人保险法》，这是我国第二部社会保障法律，12 月全国人大常委会大幅度修订了《老年人权益保障法》。同年，国务院制定了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，国务院常务会议还审议通过了《社会保障「十二五」规划纲要》。这一年的最大成果就是实现了城乡居民养老保险制度全覆盖。

2013 年 9 月，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对全面推进养老服务业的发展做出了部署。同年，财政部首次向第十二届全国人大一次会议报送社会保险基金预算，国家立法机关对社会保险制度运行开始履行监督职责。

2014 年 2 月 21 日，国务院颁布并实施《社会救助暂行办法》，这是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，它消除了社会救助领域城乡分割的政策壁垒，确立了包括低保制度、灾害救助等多项救助在内的综合型社会救助制度体系。同一天，国务院还发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。同年 12 月，国务院发布《关于促进慈善事业发展的指导意见》，国家鼓励发展慈善事业的政策基本成形。

2015 年 1 月 3 日，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着实行了半个多世纪的非缴费型机关事业单位退休金制度终止，也意味着备受诟病的养老金「双轨制」被送进了历史，我国法定的养老保险制度由职工基本养老保险、机关事业单位工作人员养老保险、居民基本养老保险组成。同年，国务院颁布了《基本养老保险基金投资管理办法》，为全国基本养老保险基金投资运营提供了基本的法律依据；国务院还印发了《关于全面建立临时救助制度的通知》《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴的意见》，为保障遭遇急难事件的有需要者和困难残疾人的基本生活提供了制度保障；国务院办公厅则发布了《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，为解决城乡居民的重特大疾病问题提供了制度保障。

2016 年 3 月 16 日，第十二届全国人大第四次会议通过《慈善法》，并于同年 9 月 1 日正式实施，这是我国慈善事业由传统走向现代的标志，也是慈善事业步入法制化时代的标志。8 月，中共中央、国务院发布《「健康中国 2030」规划纲要》，不仅为推进健康中国建设提供了行动纲领，而且也为医疗保障体系建设提供了基本遵循的依据。同年，国务院制定了《全国社会保障基金条例》，为完善我国战略性储备基金的管理与投资运营提供了法制规范；国务院印发了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，就建立统一的城乡居民基本医疗保险制度提出明确要求；国务院还发布了《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《关于加强困境儿童保障工作的意见》三个政策性文件，对做好新形势下特困人员、农村留守儿童与困境儿童的救助供养与服务工作做出了制度性安排。而 2016 年 6 月 27 日由人力资源和社会保障部发布的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，则标志着我国将新建长期护理保险制度，社会保险体系将进一步完善。

2017 年与社会保障相关的最重大事件，即中国共产党第十九次代表大会通过的政治报告中明确我国社会保障改革的核心任务是「全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系」。[5] 同年，国务院颁布并实施了《残疾人教育条例》《残疾预防和残疾人康复条例》，为残疾人福利事业的发展提供了法制规范。国务院还印发了有关「十三五」国家老龄事业发展和养老体系建设规划、推进基本公共服务均等化规划、深化医药卫生体制改革规划和划转部分国有资本充实社保基金实施方案的政策性文件，为相关社保改革的推进与制度完善提供了行动指南。

综上可见，2009 年以来，中国社会保障体系建设步伐明显加快、公共投入力度持续加大、社会保障惠及全民的广度显著扩张，而《社会保险法》《军人保险法》及一系列社会保障领域法规的制定，以及城乡居民养老保险、医疗保险及社会救助制度等的整合，客观上表明了中国社会保障制度正在从长期试验性改革状态走向成熟、定型发展的新阶段，一个惠及全民的社会保障体系快速形成，这应当是近几年国家发展所取得的重大成就。

[1] 郑功成：《中国社会保障改革与发展》，《光明日报》2012年11月20日。

[2] 郑功成：《中国社会保障改革：机遇、挑战与取向》，《国家行政学院学报》2014年第6期。

[3] 本节的阶段划分2009年之前的主要参见郑功成《从国家—单位保障制走向国家—社会保障制——30年来中国社会保障改革与制度变迁》，《社会保障研究》2008年第2期；2009年以来的参见郑功成《中国社会保障发展总报告——“十二五”回顾与“十三五”展望》，载郑功成主编《中国社会保障发展报告·2016》，人民出版社，2016。

[4] 郑功成：《中国社会保障发展报告·2016》，人民出版社，2016，第279～317页。

[5] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

三 社会保障改革的成就与经验

从计划经济时代的国家—单位（集体）保障制到适应市场经济与社会发展需要的国家—社会保障制，中国社会保障改革所取得的成就是巨大的，亦得到了国际社会的高度认可。

（一）社会保障改革的成就

从社会保障制度的整体转型，到越来越多的城乡居民受惠于新型社会保障制度，许多事实都证明了中国社会保障制度改革所取得的成就是巨大的。许多国家的社会保障制度改革只能局限于某一项目或某一环节，甚至还引发严重的社会危机并波及经济、政治领域，揭示了社会保障制度变革的艰难性，也从一个侧面证实了中国社会保障制度改革的成就。概括而言，中国社会保障改革所取得的成就主要有以下四点。

1．实现了国民社会保障观念从单纯依靠国家到接受责任分担的革新

在计划经济时代，人们普遍将国家与单位为生老病死提供保障视为理所当然，个人并不直接对社会保障及相关福利承担义务，这种单方负责的传统也酿成了国民的依赖心理与意识，无形中使政府成了负有无限责任的政府。改革开放以来，一方面因为整个经济社会转型中选择了效率优先的发展取向；另一方面也是由于认识到了单方承担全部社会保障责任的做法不可持续，因而在社会保障制度变革中采取了让个人承担部分责任的做法。个人责任的适度回归，不仅增强了社会保障制度责任分担的合理性，也促进了社会保障权利与义务的紧密结合，促使社会保障制度更加符合平等、互助的原则，并且具有相应的激励功能。从不愿接受分担社会保障责任，到现在高度认可需要承担责任，是国民社会保障观念的一个巨大的进步。这种观念的革新，事实上为社会保障制度走向保障责任合理分担、实现制度理性发展奠定了良性的思想基础，同时也扫除了制度变革最重要的观念障碍。因此，观念革新可以视为社会保障改革的第一大成就。[1]

2．实现了新旧制度的整体转型，新型社会保障体系框架已经确立

从观念革新到制度变革，经过改革开放以来的实践，中国社会保障制度整体转型已经完成了最基本、最艰难的任务。从国家—单位保障制转向国家—社会保障制，是中国社会保障制度在改革中自然选择的发展道路。而经过近 30 年尤其是近 10 年来的努力，可以发现，在中央政府主导下，覆盖全民、基本保障、社会化、多层次化等原则已经在新型社会保障体系中得到确立并在实践中日益明显地得到了体现，在价值取向上已经由效率优先向突出公平转化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的建制理念已经明确并在实践中得以贯彻；政府、企业、社会及个人事实上已经在不同程度地分担着社会保障责任；制度变革实现了从配套措施到系统工程转化、由单项改革到全面推进转化。概括而言，就是政府主导、责任共担、社会化、多层次化的新型社会保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障型的国家—单位保障制度，这是新制度健康发展的基础，也是社会保障制度改革取得的巨大成就。在新旧制度整体转型的同时，新的社会保障体系基本框架已经形成，社会救助、社会保险、社会福利三位一体的基本社会保障体系及慈善事业、商业保险等补充保障，共同构成了中国新型社会保障体系，尽管这一体系的发展并不平衡，但以最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保障制度等为支柱的基本保障体系还是取得了很大的成果。

3．助力经济改革，为国民经济健康持续发展做出了非常重要的贡献

回顾近 30 多年来社会保障改革历程，可以发现，社会保障体系的日益健全和社会保障水平的持续提升，不仅有效地解除了城乡居民的生活后顾之忧，直接增加了城乡居民的福祉，而且为中国的经济改革和社会转型创造了相对安定的社会环境，形塑了可以在全国范围内自由流动的统一劳动力市场，并极大地提振了城乡居民的消费欲望与消费能力，成为支撑中国经济持续高速增长的重要因素。其主要表现在以下几个方面。

（1）创设失业保险制度（1986 年）与下岗职工基本生活保障制度（世纪之交），为国有企业改革劳动用工制度和步入市场化以及裁减冗员提供了必要条件。

（2）实现社会保障制度从单位保障制向社会保障制转型，使国有企业摆脱了计划经济时代包办职工及其家属各项福利保障的沉重社会负担，进而成为合格的市场主体，从而为市场经济改革与发展营造了相应的有利环境。

（3）教育福利改革使公共教育事业得到大发展，源源不断地为中国经济增长提供着高素质的劳动力，促使支撑国民经济持续高速发展的人口红利从数量型向质量型转化，并预示着中国经济未来发展将拥有更多高素质的劳动者。

（4）住房福利体制的改革极大地激活了房地产业的发展，不仅使人民的居住条件持续得到大幅度改善，同时也成为国民经济增长的重要支柱性产业。据中国社会科学院的调研表明，2015 年受访居民家庭住房自有率为 95.4%，其中城镇居民家庭住房自有率为 91.2%，19.7% 的家庭拥有两套以上的住房 [2] ，因此，住房改革去福利化是中国房地产业快速成长并成为国民经济支柱性产业的根本推手。

（5）社会福利服务向社会资本开放，创造了新的就业岗位并改善民生。近几年来，基于养老、健康、儿童、教育等民生方面的支出持续增长，国家在努力增加公共投入和提供基本公共服务的同时，实行对社会资本开放的政策，促使私人资本向这些服务领域的投资规模持续扩张。民政部历年《社会服务发展统计公报》显示，全国养老机构床位数从 2000 年的 113 万张增长到 2010 年的 349.6 万张，再到 2016 年的 730.2 万张，由企业或社会投资建设的占 40%，这些依靠社会力量兴建的养老机构及床位，既满足了一部分老年人入院养老的需求，亦增加了社会就业，这种现象在健康服务领域同样存在。

（6）社会保障制度的日益健全激发了城乡居民的消费欲望，直接提升了其消费能力，消费扩张优化对国民经济增长的贡献率持续加大。根据商务部的报告，2014～2016 年最终消费（包括居民消费和政府消费）对中国经济增长的贡献率分别达 48.8%、59.7%、64.6%，分别比投资贡献率高 1.9 个、18.1 个和 22.4 个百分点，消费动力还在不断增强，消费已经成为中国经济增长的最大引擎。[3] 这在很大程度上要归功于全民社会保障目标的初步实现。

特别值得指出的是，社会保障制度在中国遭遇经济发展危机时发挥了关键性的促进作用。最能够全面、综合地反映社会保障制度促进中国经济发展的是 1998 年、2009 年两个时节点。这两个重要时节点的共同背景是在严峻的国际金融危机下，经济发展遇到了危机，而政府采取了包括扩张投资、刺激消费等多种措施，社会保障制度发挥出了特别重要的作用。例如，1997 年东南亚爆发金融危机，造成了不利的外部环境，而由于一段时期内我国偏重经济增长而忽略了保障民生，社会保障制度改革亦偏重控制政府支出而未能够顾及劳动者的合法权益，一度出现数以百万计的退休人员不能按时足额领取养老金、许多职工不能报销医疗费用等现象，造成了城市新贫困人口剧增，社会不安全感急剧上升，并直接衍生出了居民消费率下降、企业库存剧增、国有企业亏损面急剧扩大等问题。1998 年，党中央、国务院将社会保障改革与制度建设摆到政府的头等重要位置上，强力落实「两个确保、三条保障线」，即通过国家财政补贴来确保退休人员按时足额领取养老金，确保国有企业下岗职工按时足额领到基本生活保障金，同时建立面向低收入困难群体的最低生活保障制度，推进医疗保险改革与住房体制改革，还建立了应对未来人口老龄化高峰的社会保障战略储备基金等。通过全面落实这些重大的社会保障措施，不仅解决了城乡居民的现实困难，也重振了人们对社会保障制度的信心，提振了居民消费，有效地化解了当时的社会风险，创造了较为安定的社会环境条件，这是 1998 年后全面推进各项重大改革并实现国民经济再次持续高速增长的一个奥秘。2008 年，美国次贷危机引发全球经济危机，中国经济也深受其害，进出口额下降幅度大，如果不能有效地解决好城乡居民在养老、医疗、住房、教育等方面的后顾之忧，不仅城乡居民的生活会受到影响，而且内需也不可能调动起来。在这样的背景下，党中央、国务院在 2009 年强力推进包括城乡居民养老保险、医疗保险等在内的各项社会保障制度建设（参见本文第二部分），使社会保障覆盖率与保障水平普遍得到大幅度提升，这些重大举措迅速安定了人心，减轻了人民的后顾之忧，也增加了城乡居民的收入，促使居民消费快速增长，逐渐成了拉动国民经济增长的第一大引擎。回顾中国以往的发展，如果没有在 1998 年、2009 年两个关键节点上强力推进社会保障制度建设，就不可能有此后的快速发展新局面。由此说明，不重视社会保障，经济发展也不会一帆风顺，发生危机时更难以自拔；重视社会保障，则有助于国民经济持续发展，即使遭遇经济危机，也能够很快地从危机中走出来，从而揭示了发展社会保障和维护与促进经济发展不仅不矛盾，而且可以相得益彰。[4]

4．社会保障制度惠及全民，已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障

以社会保险制度为例，覆盖面不断扩大，截至 2016 年底，参加养老保险的人数达 88777 万人，参加工伤保险人数为 21889 万人，参加失业保险人数为 18089 万人，参加生育保险人数为 18451 万人，医疗保险制度更是成为覆盖全民的制度，参保率稳定在 95% 以上，全民医保的目标基本实现。社会保险待遇也在持续提高，2009～2016 年，领取养老金的人数从 7142 万人增长到 25373 万人，其中：退休职工月人均养老金从 2009 年的 1276.41 元增长到 2016 年的 2627.44 元，增长了 1 倍多；领取养老金的老年居民人数比例从 10% 增长到 100%，月人均养老金从 2009 年的 40.7 元增长到 117.33 元，增长了近 2 倍。职工和居民基本医疗保险政策范围内住院费用基金支付比例分别为 80% 以上和 70% 左右。[5] 在社会救助方面，享受低保待遇的城乡人口在 2010 年分别为 2310.5 万人、5214 万人，到 2016 年降至 1479.9 万人、4576.5 万人；同期城乡月均低保标准分别从 251.2 元、117 元提高到 494.6 元、312 元。[6] 加之其他一些福利项目的发展，城乡居民通过社会保障获得的收益大幅度增长。这不仅增强了居民及其家庭的购买能力，也同步减少了城乡居民为养老、医疗等的预防性储蓄，直接刺激了消费增长，提升了民生质量。因此，中国社会保障制度的变革与发展过程，既是维护社会公平和实现中国超越经济领域外的全面发展的过程，更是惠及民生、改善民生的过程。

（二）社会保障改革的中国经验

中国的经济发展成就为世界所公认，已经成为世界经济增长的主要引擎；中国的社会保障改革与发展也取得了巨大成就，引起国际社会的广泛关注，这两个成就不是偶然地重叠在一起，而是有着非常紧密的内在关联性。从总体上看，中国实现了经济发展与社会保障可以共同发展的目标，其经验主要有以下四个方面。

1．坚持经济增长与社会保障相互促进，将社会保障制度作为保障与改善民生的基本制度保障

中国的改革开放肇始于共同贫穷的年代，因此，近 40 年来确立的是以经济建设为中心的发展方略，而追求经济增长的目的是快速摆脱贫困状态并持续不断地改善人民生活。特别是进入 21 世纪后，更是明确将保障和改善民生作为经济社会发展的出发点和落脚点，同时让改善民生成为促进经济发展的恒久动力。在这种发展理念指导下，伴随中国经济的持续高速增长，财政收入也大幅度增长，其中据财政部公布的《2009 年全国财政收入决算表》和《2016 年全国财政收支情况》数据，仅个人所得税收入就从 2009 年的 3949 亿元增长到 2016 年的 10089 亿元，这些资金无疑成为政府提供社会保障的重要来源。中国经济增长与财政收入增长的进程也是政府持续加大对社会保障及公共卫生与公共教育投入的进程，这使得社会保障体系日益健全，人民福利也一直以较快的速度持续增长。据统计，2007～2016 年，中国一般公共预算收入从 51321.78 亿元增长到 159552 亿元，增长了 2.1 倍；而社会保障与就业、医疗卫生与计划生育、教育三项加总从 19191.47 亿元增长到 62758 亿元，增长了 2.3 倍，超过一般公共预算收入增长速度。[7] 如果再加上在一般公共预算收入之外的各项社会保险基金收支规模，支撑这一制度的物质基础更加雄厚。近 40 年间，中国卫生费用支出的发展情况也从一个侧面反映了用于民生的支出在快速增长。全国卫生总费用占 GDP 之比重从 1978 年的 3% 增长到 1990 年的 4%，再到 2010 年的 4.98%，于 2015 年达到 6.05%，2016 年达到 6.2% [8] ，其中社会医疗保险支出扮演了极为重要的角色，表明社会保险制度与经济发展、政府财政投入基本实现了同步增长。正是由于财政投入的持续增长，养老保险、医疗保险才能迅速覆盖到全体城乡居民，社会救助才能成为解除低收入群体困难的重要制度保障，教育事业才得以快速长足发展。因此，中国的经济增长成果通过社会保障制度惠及全体人民，这一制度又反过来构成支撑中国经济摆脱困难并持续增长的重要因素。中国的发展实践证明了一个简单的道理：经济发展是保障与改善民生的基础和前提，保障与改善民生是经济发展的目的和动力。只有将两者有机结合起来、实现良性循环，国民经济才能在科学发展之路上行稳致远。

2．坚持共建与共享相结合，建立以权利义务相结合的社会保险为主体的社会保障体系

作为世界典型的以工作和劳动生产力为导向的社会，中国社会保障改革的一个重要目标就是改变原有的风险分担与筹资方式，从计划经济时代由政府包办转化成政府、企业、个人多方共担风险的筹资机制。因此，中国确立的是以基于劳动者的社会保险为主体的制度体系。其中，从非缴费型转向缴费型的养老保险、医疗保险是最重要的保障项目。对于基于社会救助家计调查原则而享受最低生活保障的贫困人口和重度残疾人，政府还提供专门的养老保险与医疗保险缴费补贴。这种权利与义务相结合的制度安排，实质上是追求共建共享。以养老保险为例，计划经济时代实施的是由国家负责的非缴费型退休金制度，1991 年国务院启动企业职工养老保险制度改革，实行国家、企业、个人三方共同负担，自此开始进入缴费型养老金时代。1995 年国务院推行统账结合的职工养老保险改革试点，1997 年正式建立面向企业职工和城镇个体劳动者的基本养老保险制度，实行统账相结合财务模式。[9] 2009 年开始，以财政资金为主，先后为农民和城镇非工薪居民逐步建立基本养老保险制度，2012 年即实现了制度城乡全覆盖。2015 年又将国家机关和事业单位工作人员纳入社会养老保险制度，非缴费型养老金制度完全被缴费型养老金制度所替代。1998～2016 年，职工基本养老保险参保人数由 11203.1 万增加到 37930 万；城乡居民参保人数由 8025 万增加到 50847 万。社会养老保险制度从单位保障向社会保险转型不仅顺应了国有企业改革，相对均衡了企业之间的负担，增强了这些企业的经济活力，而且为劳动者提供了更加可靠的养老金保障，也提振了其消费能力和消费信心。尽管现行基本养老保险制度还处于地区分割、群体分割状态，不同地区的养老保险制度存在着缴费负担不公、基金余缺并存的现象，进而加剧了地区之间发展的不平衡，也影响了市场经济条件下的公平竞争 [10] ，但伴随基本养老保险制度全国统筹的加快实现和多层次养老保险体系的建成，这一制度将继续成为支持中国经济增长的有益力量。

3．高度重视解决贫困问题，通过有效的社会救助和有力的扶贫开发，保障人们的基本生活并最终消除贫困

一方面，基于市场经济改革导致原有的由单位负责的救助系统失效和因退休、失业及下岗等带来的新城镇贫困人口现象，国务院于 1999 年制定面向城镇居民的最低生活保障制度并逐步覆盖到城乡居民，现在已经形成了以最低生活保障为主体，同时设置有灾害救助、医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助、临时救助等多个救助项目的综合型保障制度，这一制度体系面向低收入困难群体与天灾人祸中的不幸者。根据民政部发布的历年《民政事业发展统计公报》和《社会服务发展统计公报》，2000 年享受低保待遇的城乡居民为 702.8 万人，2005 年为 3059.2 万人，2010 年为 7524.5 万人，2015 年为 6604.7 万人；2007 年国家财政用于城乡居民低保的支出为 386.5 亿元，2016 年增长到 1702.4 亿元。这意味着享受最低生活保障待遇的贫困人口在经历一段时期增长后开始减少，而低保标准在不断提高。社会救助制度的全面建立，不仅有效地保障了贫困人口的基本生活，也促进了社会公正与经济转型。因为低保资金全部来自国家财政，具有很强的收入再分配效应，低保对象得到这些资金后，增加了有效需求，助力经济增长。另一方面，早在 20 世纪 80 年代中期，中国就掀起了扶贫运动高潮，根据贫困地区的贫困程度确定国家级、省级贫困县并采取相应的扶持政策，取得了良好的效果，但因人口基数大、地区发展不平衡，到 2012 年仍有 7000 万农村人口处于温饱问题都未解决的贫困状态。党的十八大后，国家进一步加大了扶贫投入，并将消除贫困列入地方的重要政治目标。政府还动员社会慈善资源与市场资源投向贫困地区，中央还要求发达省市对欠发达地区实行对口支援。正是在这样强有力的推动下，中国在减少贫困方面取得了举世瞩目的卓越成效。

4．渐进改革与收入增长替代的策略是成功的，使中国渡过了社会保障改革的难关

一方面，改革是一项有风险的事业，虽然改革的长期目标是相对明确的，但具体到每一步上都存在不确定性。因此，国家采取了非常谨慎的试点先行、渐次推进的策略。在中国的改革发展过程中并未出现社会动荡，整个社会在改革中保持了安定，还有力地促进了经济改革与经济增长。这种稳定性是因为经济已经开始增长，并且在改革进程中一直得以维持，人们看到个人机会由于「以初次收入增长取代就业安全的损失」的战略性策略而增多。同时，自下而上的渐进改革策略也使得人们的态度更加积极。以医疗保险为例，最初是个别地方因老国有企业无法报销职工医疗费用而探索医疗费用社会统筹，1994 年国务院决定自上而下推动缴费型医疗保险改革，但只选择在江苏镇江、江西九江开展统账结合型的医疗保险改革试点（简称为「两江试点」），1998 年正式确定职工基本医疗保险制度并在全国范围内实施；2003 年开展新型农村合作医疗试点，2007 年将基本医疗保险制度推广到城镇工薪劳动者之外的居民；2009 年确立全民医保目标并加速了制度全覆盖进程。经过上述几大步骤，目前，全民医疗保险的目标基本实现。据统计，2000 年全国参加社会医疗保险的人数为 0.4 亿人（不含仍然被免费医疗制度覆盖的人口），2005 年增长到 3.2 亿人，2010 年达 12.7 亿人，2015 年达 13.4 亿人。[11] 职工基本医疗保险基金人年均支出在 2000 年时为 328.8 元，2015 年提高到 2606.7 元；城乡居民基本医疗保险基金人年均支出在 2004 年为 33 元，2015 年增长到 450.3 元。[12] 这种渐进改革和逐步扩大覆盖面及提高待遇水平的方式，既避免了一项制度的变革在全国范围内引发不安与抗议，又为改革者提供了行动参考，为公众逐渐适应新的制度安排提供了一个相对宽松的过渡期，这也是中国特色的改革方式与策略。另一方面，通过增加劳动者与居民的初次分配收入，降低了城乡居民对社会保障制度的依赖性，收入替代效应较为明显。例如，20 世纪 80 年代初期农村推行家庭联产承包责任制时，农民的集体福利被削减，但土地承包后延期获得的收益大大超过了福利即期减少的份额，从而并未引起农民的持续抗议。此后，从免费医疗到参保缴费、责任有限的社会医疗保险，从不用缴费且高替代率的退休金到缴费且替代率逐渐降低的社会养老保险，之所以未引起社会不安与强烈抗议，主要是因为绝大多数劳动者的报酬与居民收入在不断增长，人民生活在收入增长过程中得到了普遍改善，这使百姓的获得感不断增强，也为弱化城镇人口对传统福利制度的过度依赖创造了条件。因此，渐进改革与收入增长替代作为推进社会保障制度变革并不断发展的中国方案，确实是优选方案。它同时也表明，要调整社会保障结构并增加国民福利，必须促进经济发展并保持相应的经济增长率。

此外，中国传统的家庭保障也发挥了作用，当社会成员因改革遭遇生活风险时，家庭保障往往扮演着一种缓冲机制，避免了个体风险直接转化成社会风险。还有农村土地的集体所有制与承包制，既为农村居民提供了相应的生活保障，也为亿万农民工提供了风险庇护场所。正是由于家庭保障的传统与农村土地承包制持续发挥着作用，虽然在过去近 40 年间巨大的社会经济变革确实导致了巨大的风险，中国依然在保持社会基本稳定的条件下实现了长足的经济发展，而社会保障体系的完善与保障水平的持续提高，则使全体人民的安全感、获得感、幸福感得到了提升。

[1] 郑功成：《从国家—单位保障制走向国家—社会保障制——30年来中国社会保障改革与制度变迁》，《社会保障研究》2008年第2期。

[2] 李培林、陈光金、张翼编《社会蓝皮书：2016年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2015。

[3] 《消费仍是经济增长的“第一引擎”》，《人民日报》（海外版）2017年7月23日。

[4] 郑功成：《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》，《社会保障评论》2017年第1期。

[5] 《中国社会保险发展年度报告2016》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/25/content_5242176.htm。

[6] 民政部：《2010年社会服务发展统计公报》；民政部：《2016年社会服务发展统计公报》。

[7] 国家统计局：《2016中国统计年鉴》，中国统计出版社，2016。

[8] 国家统计局：《2016中国统计年鉴》，中国统计出版社，2016。2016年数据来源于《2016年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》。

[9] 参见郑功成《中国社会保障30年》，人民出版社，2008。

[10] 参见郑功成《深化中国养老保险制度改革顶层设计》，《教学与研究》2013年第12期。

[11] 数据来源于2000年、2005年、2015年的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》和2000年、2005年、2015年的《中国卫生和计划生育年鉴》。

[12] 根据《中国统计年鉴》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、《中国卫生和计划生育年鉴》的相关数据整理。

四 当前面临的挑战与深化改革的取向

党的十九大报告明确勾画了从现在起到 21 世纪中叶建成现代化强国的目标与战略步骤，其确立的是以人民为中心和共同富裕的发展理念，明确将增进民生福祉作为国家发展的根本目的，并要求全面建成覆盖全民、统筹城乡、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，这为中国社会保障改革与发展提供了指引。[1] 所不同的是，现阶段经济已经由高速增长转向了中高速增长的新常态，社会保障亦面临着如何适应新时代更好地满足人民的福利需要的问题。

（一）社会保障面临的挑战

总体而言，中国社会保障面临的挑战主要有以下几个方面。

1．外部因素带来的挑战

一是少子高龄化日益凸显与家庭保障持续弱化。伴随社会发展进步所带来的生育率下降与人均预期寿命持续延长，加上以往 30 多年推行独生子女政策，中国少子高龄化现象日益显性化，这一点与发达国家一致。根据国家卫计委发布的《中国家庭发展报告（2015 年）》，中国家庭已经从大家庭型转向小型，核心家庭占 6 成以上，家庭户平均规模仅为 3.02 人，2 人、3 人家庭成为家庭类型主体，单人家庭、空巢家庭不断涌现。[2] 有 1.5 亿个家庭为独生子女家庭，80 岁以上的高龄老年人年均递增 100 万以上。在儿童照料和养老等方面，传统的家庭照料模式正面临着日益严峻的挑战，对社会服务需求较大。与此同时，传统的邻里互助因人口的高流动性而为「陌生人社会」所替代，传统的功能强大的单位保障制因市场经济改革被瓦解。家庭保障、邻里互助、单位保障等传统保障机制的快速弱化，使城乡居民对社会化保障及服务的需求急剧上升，亟待国家和社会来填补。二是大规模人口流动、快速工业化与城市化、社会结构转型以及各种新业态的出现等，既对经济发展产生直接影响，也对社会保障发展提出了新的挑战。特别是以互联网、智能化为代表的科技进步与新经济，对人们的工作方式与生活方式产生了直接影响，进而影响着经济社会结构变化，也给传统的社会保障经办方式带来前所未有的挑战。三是地区之间、城乡之间发展不平衡和社会不平等现象加剧。据统计，2015 年，人均 GDP 超过 1.5 万美元的有北京、上海、天津，而甘肃、贵州、云南等省份人均 GDP 只有 4000 多美元，前者是后者的 3 倍以上。不仅如此，在城乡之间亦因长期的户籍制度壁垒及公共资源配置失衡而存在着较大差距，2015 年全国城镇居民可支配收入是农村居民的 2.7 倍。[3] 同时，不同群体之间的收入差距也在扩大，基尼系数长期居于 0.4 以上的高位，其中 2008 年的基尼系数高达 0.491,2009 年后虽连年下降，但 2015 年仍达 0.462,2016 年又回升到了 0.465。[4] 按照现行标准，截至 2016 年底，农村贫困人口还有 4335 万人。[5] 上述因素均是中国社会保障制度改革与发展中必须认真应对的重大挑战。

2．制度自身的挑战

从现实出发，中国社会保障制度还未完全成熟，面向老年人、儿童、残疾人的基本公共服务供给不足。一方面，中国社会保障改革采取试点先行、渐次推进的策略虽然取得了积极的成就，但也必然因路径依赖而存在着历史的局限性，导致现行社会保障制度存在缺陷。比如，法定养老保险还停留在地区分割统筹状态，全国统一的法定目标尚未实现，缴费满 15 年可领取全额养老金的规制陷入僵化，影响到制度的可持续发展；医疗保险亦还分为职工与居民两大群体，退休人员不需缴纳医疗保险费的法律规制亟待改进；中央与地方政府的社会保障责任还未明确划分；社会保障管理体制亦需要通过深化改革才能最终定型。另一方面，在家庭保障功能持续弱化的条件下，数以亿计的老年人、儿童以及 8000 多万残疾人，均迫切需要相应的社会福利与社会化服务，但目前这些领域的发展很不充分，国家与社会还无法全面满足这些群体的诉求，既影响了民生保障与民生质量，也不利于国民经济发展。因此，要真正促进中国社会保障制度理性地走向成熟、定型，还需要更加科学的顶层设计和全面促进相关服务的发展，这方面的任务非常繁重，尤其需要政治智慧与政治魄力。

（二）深化社会保障改革的合理取向

加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，是党的十九大报告提出的目标任务。围绕这一目标任务，深化社会保障改革的合理取向至少包括如下几个方面。

1．尊重社会保障与国家治理关系的历史逻辑，强化中央政府统筹责任，真正构建起有序组合的多层次社会保障体系 [6]

一方面，面对新的挑战，需要将社会保障体系作为一个内容完整、结构优化的整体纳入国家治理体系，让其切实担当起促进社会公正、实现共享发展的历史使命，成为全体人民享受世代福祉的基本途径与制度保障。为此，特别需要对社会保障制度结构与功能异化保持警惕，防止动摇社会保障制度互助共济、稳定安全预期的根本。另一方面，有必要进一步强化政府对社会保障的财政责任，在地区分割的情形下特别需要强化中央政府的统筹责任，以建设积极、健康的社会保障体系为发展目标，与时俱进地优化制度体系结构。中国需要采取正式制度与非正式制度有机结合，普惠性制度与特惠性制度双层构架，政府与市场、社会、家庭和个人等多支力量相融合，真正构建起有序组合并且具有一定弹性的多层次社会保障体系。在这一过程中，坚持政府主导并确保中央政府统筹规划的权威具有必要性、重要性。当前需要尽快从以往的地方创新为主提升到国家层面做好顶层设计。在地区发展失衡的条件下，可以允许一定时期内存在差距，但任何时候都不能动摇统一制度的目标和扭曲通向目标的路径，应当尽可能地通过社会保障制度的统一来促使公共资源在全国范围内得到更为公正的配置，让社会保障成为缩小地区差距、实现地区之间公正与协同发展的重要手段。[7] 中央政府宜担负起做好社会保障体系顶层设计、推动社保立法、合理配置资源、维护制度统一的重大责任。同时，重塑高效率的社会保障运行机制，包括健全治理优良的经办机构、充分利用日益发达的互联网、大数据等信息技术，提升制度运行的预测、预警与监控能力，在坚持结构与运行稳定的同时也要保持一定灵活性，赋予社会保障制度自我调节与不断修正的功能，以适应新业态、人口流动性等发展势头。

2．优化现行社会保障制度结构与责任分担机制，切实维护制度可持续发展

在养老保险方面，进一步提高职工养老保险参保率，尽快实现基本养老保险基金全国统筹，强化这一制度的互助共济性，逐步提高缴费年限规制和延迟法定退休基准年龄，并建立合理的参数调整机制以确保制度可持续发展，无疑具有必要性与重要性。在医疗保险方面，必须加快城乡居民医保制度整合步伐，积极稳妥地推进居民医保与职工医保制度的整合，争取用一个医疗保险制度覆盖全民，同时还需要尽快消除低效率的个人账户，合理制定退休人员分担筹资责任的方案，这将是符合医保制度规律的必然取向。在工伤保险、失业保险方面，均需要增强预防功能。对正在试点中的长期护理保险则需要及时总结经验教训，尽快拿出国家层级的方案并用以指导全国的行动。在社会救助方面，需要真正实现城乡统筹，对最低生活保障制度要建立合理的收入豁免制度，以此促进低保对象通过劳动来改善生活，同时完善家计调查机制。在社会福利领域，特别需要加快养老服务、儿童福利、妇女福利与残疾人福利事业的发展步伐，必须尽快建立完善的政策支持体系，宜将社区养老服务设施、托幼设施纳入社会福利范畴并提供相应的预算保障，同时用公共资源撬动市场资源与社会资源，不断壮大社会福利事业发展的物质基础。在教育福利方面，宜以全面覆盖当地常住人口为目标，尽快将以农民工为主体的流动人口中的适龄儿童纳入居住地的义务教育范畴并享受公平的教育机会，适时将义务教育年限从现行的 9 年制延长到 12 年制，并增强职业教育的福利性。在住房保障方面，明确住宅的消费功能，祛除其投机与投资色彩，政府宜兴建一定规模的公共房屋以满足低收入家庭的起码居住需求，加快建立完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

3．促进并维护就业与社会保障之间的良性互动

社会保障与就业实质上是共享与共建的关系，两者之间的良性互动在很大程度上决定着社会保障与经济发展的良性互动。因此，在处理两者关系时，需要在提供合理激励和确保人人有充足保障之间找到均衡点。在政策设计中，应当同时考虑到就业与社会保障相互关联与相互促进的问题。为此，宜坚持与就业关联的社会保险为主体的社会保障制度发展取向，将健全社会保障制度作为提升就业质量的重要指标，让全体劳动者依法获得相应的社会保险，同时进一步完善非收入关联型的社会救助等制度，继续帮助符合条件的低收入人口与残疾人参与社会保险，以确保没有人被排斥在社会保障制度之外，并尽快增加护理保险制度安排，尽可能推进企业年金等与职业相关的福利，以为劳动者提供更加全面的保障。同时，提高劳动报酬占 GDP 之比重，增加工资协商谈判。此外，社会保障制度也要有利于促进就业，包括：坚持保障水平适度，不构成影响就业的负担；推进促进劳动者就业创业，发挥积极的政策效应；让失业保险增加预防失业和提升劳动者就业的能力，让社会救助具有激励就业的功能，变成积极的制度安排；全面发展社会保障体系，释放大量有质量的就业岗位，特别是面向老年人、儿童、残疾人、妇女的各项福利和社会服务以及健康保障、慈善事业，都是值得开拓并具有巨大空间的新兴就业领域。[8]

4．重视社会保障法制建设，让社会保障制度尽快运行在法治轨道上

一个成熟的社会保障制度必定运行在法治轨道上。但基于渐进改革的历史路径，现行社会保障制度还缺乏必要且充分的法律规制与保障，其后果不仅会损害这一制度应有的稳定性、权威性与公信力，也容易导致社会保障与经济发展的关系产生波动。因此，有必要加快制定综合性的《社会保障法》《社会福利法》《社会救助法》等基本法律以及《儿童福利法》《老年人福利法》《残疾人福利法》等专门法律，尽快修订完善《社会保险法》《军人保险法》等现行法律。在中国加速现代化和社会保障发展已经取得巨大成就的条件下，让社会保障制度在法治轨道上运行，将是增强社会保障公信力并为全体人民提供稳定安全预期的基本保障。

[1] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

[2] 《2015家庭发展报告：空巢老人占老年人总数一半》，人民网，http://politics.people.com. cn/n/2015/0513/c70731-26995290.html。

[3] 参见国家统计局《2016中国统计年鉴》，中国统计出版社，2016。

[4] 《2016年全国城乡收入差距进一步缩小》，新华社，http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-01/20/c_1120353289.htm。

[5] 中共国务院扶贫办党组：《脱贫攻坚砥砺奋进的五年》，《人民日报》2017年10月17日。

[6] 郑功成：《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》，《社会保障评论》2017年第1期。

[7] 郑功成：《一个德国老农引出的中国社保命题》，《环球时报》2016年9月13日，第14版。

[8] 郑功成：《让社保与就业成为相互促进的民生支柱》，《文汇报》2017年3月16日。

结语

中国在过去近 40 年间取得的是经济持续高速增长与社会保障持续快速发展的双成就，这种现象并不是偶然的，而是将社会保障作为应对改革风险和改善民生的重要治理工具，并坚信不断发展的社会保障与经济发展之间的积极关系的结果。正是在转型过程中，中国依靠对经济和劳动力市场发展与社会保障者间内在关系的妥善、积极和前瞻性处理，以及有效利用社会保障的核心功能，使得经济改革与发展得以顺利推进。这一过程同时对中国社会保障制度建设自身产生积极的影响，化解风险并不断增进人民福祉。中国经济的快速发展为社会保障制度更好地发挥成效提供了物质基础，而社会保障则为经济改革创造了稳定的社会环境及相关条件。因此，中国为当今世界妥善处理社会保障与经济发展的关系提供了一个极为正面的示范。

在国家快速步入现代化的新时代，社会保障与经济发展所面临的国际国内形势较之前更加复杂，要实现第二个一百年的目标并建成富强民主文明和谐美丽的现代化强国，还必须与时俱进地处理好社会保障与经济发展的关系，在努力维护国民经济持续健康发展的同时，积极、理性地通过社会保障制度的发展来持续不断地增进人民的福祉，理应成为国家发展的重要目标。